Quale futuro per la giustizia di prossimità

Al termine della conferenza stampa "Giudici di Pace al bivio: quale futuro per la giustizia di prossimità?", alla Camera dei deputati su iniziativa dell’on. Devis Dori, Movimento Forense ha diffuso un documento con cui analizza le principali criticità della magistratura onoraria e degli Uffici del Giudice di Pace, avanzando alcune proposte di riforma per rafforzare la giustizia di prossimità e migliorarne l’efficienza a beneficio di cittadini e avvocati

In particolare, Mf chiede una revisione dell’attuale assetto della magistratura onoraria, denunciando carenze di organico, precarietà dell’incarico e insufficienza di risorse che mettono a rischio l’efficienza della giustizia di prossimità. Per questo sollecita di rinviare l’ampliamento delle competenze del Giudice di Pace e di abrogare l’art. 27 del d.lgs. n. 116/2017 finché non saranno risolte le criticità strutturali.

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L’Ufficio del Giudice di Pace rappresenta una componente fondamentale del sistema giudiziario italiano di primo grado, concepito per offrire una giustizia più prossima al cittadino, celere e accessibile per le controversie di minore entità. Dalla sua istituzione, la figura del Giudice di Pace e le sue competenze hanno subito un’evoluzione significativa.

La figura del Giudice onorario di pace (già G.d.P e GOT) è stata modificata dalla riforma Orlando, attuata con D.Lgs. 116/17 a seguito delle censure mosse dalla Commissione Europea.

Ciò, tuttavia, non ha evitato allo Stato di incorrere nella sentenza pregiudiziale della CGUE del 16 luglio 2020 nella causa C‑658/18, nota come sentenza UX, che ha stabilito, sinteticamente, che i giudici di pace sono lavoratori a tempo determinato ai sensi del diritto dell’Unione (e non soggetti che prestano attività di volontariato).

Lo Stato italiano è intervenuto con la riforma Cartabia contenuta nella legge finanziaria per l’anno 2022, stabilizzando i magistrati onorari in servizio all’entrata in vigore del D.lgs. 116/2017, previo superamento di una prova di esame.

Successivamente, in data 1.5.2025 è entrata in vigore la legge 51/25 (c.d. riforma Nordio), che ha introdotto il “ruolo ad esaurimento della magistratura onoraria” confermando le categorie dei magistrati “non esclusivisti” ed “esclusivisti” con la previsione di un orario di lavoro di 16 ore settimanali per i primi e di 36 ore settimanali per i secondi, i quali sono gli unici a poter optare, su domanda, per il tempo pieno, cioè un regime di esclusività delle funzioni onorarie, che è incompatibile con lo svolgimento di ulteriori attività lavorative.

Per i nuovi magistrati onorari nominati dopo il 2017 l’Italia ha voluto, invece, optare per la figura di un magistrato onorario precario e a tempo parziale (due impegni a settimana); ciò, è stato scritto, ispirandosi al principio di ricondurre l’incarico a un regime di effettiva “onorarietà” e cancellando la figura del “magistrato onorario professionista a vita”.

- la natura inderogabilmente temporanea dell’incarico;
- la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali;
- la previsione di un impegno massimo di due giorni alla settimana;
- la durata dell’incarico di 4 anni, rinnovabili una sola volta, e il limite massimo di 8 anni, anche non consecutivi, in cui può essere ricoperto l’incarico, indipendentemente dalle funzioni esercitate.

Prendiamo le mosse da una questione che era stata messa sul tavolo da diversi consiglieri degli ordini territoriali degli avvocati, in occasione di un recente incontro tenutosi presso il CNF per commentare i risultati di una indagine sulla situazione degli uffici giudici di pace e che sinteticamente si potrebbe riassumere nella domanda: “com’è possibile che in questa situazione di grave difficoltà degli uffici, ci siano dei giudici che lavorano solo due giorni alla settimana?”
La risposta è che non è “solo” possibile ma che lo impone il diritto positivo, delineando un assetto che corrisponde esattamente alla volontà del legislatore.

Lo stesso C.S.M., con la risoluzione n. 572023 del 05/07/2023 sulla disciplina dell’impegno complessivo settimanale richiesto ai GOP e ai VPO ai sensi del D.lgs. n. 116/2017 (ma che si attaglia perfettamente anche alla riforma del 2025) ha precisato che «nel vigente assetto normativo, il regime di non esclusività delle funzioni costituisce per la magistratura onoraria la regola».

L’assetto normativo della magistratura onoraria e la situazione attuale, di cui si dirà, evidenziano una palese eterogenesi dei fini rispetto all’obiettivo della riforma Cartabia, di potenziare il Giudice di Pace e farne una figura centrale per la gestione del contenzioso di minore entità, liberando risorse per i Tribunali, rendendo possibile agli avvocati e ai cittadini l’accesso a una giustizia più rapida e meno onerosa per dispute di minore importanza, con tempi di risoluzione processuale potenzialmente più brevi.

L’equivoco di fondo sta nel fatto che la Giurisdizione è una funzione fondamentale e quindi immanente dello Stato, non una contingenza straordinaria: garantisce l’osservanza delle norme e le basi della civile convivenza e perciò non si presta a un esercizio dello ius dicere a tempo parziale o determinato o reso a titolo precario, in nome di una clausola di invarianza finanziaria.

I magistrati onorari sono e devono essere professionisti come i magistrati togati, sia pure distinti da modalità di accesso, qualifiche e mansioni diverse.

Venendo a discutere della situazione attuale, è drammatica la mancanza di personale giudicante e di amministrativi, che è generalizzata in tutto il territorio con una particolare situazione di sofferenza degli uffici “municipalizzati”, che gli enti locali vedono non di rado come un costo di cui farebbero a meno, ma di cui non possono liberarsi per motivi elettorali.

Si deve, infatti, rammentare che nell’ambito di un più ampio processo di razionalizzazione della spesa pubblica e di efficientamento del servizio giustizia, il D.lgs. n. 156/2012 aveva disposto la revisione delle circoscrizioni degli uffici del giudice di pace e la soppressione di numerose sedi, consentendo agli enti locali di evitarne la chiusura accollandosene però interamente i costi di funzionamento, inclusi i locali e il personale amministrativo.

La riforma concentrò gli uffici in sedi più grandi ma pose a carico delle amministrazioni locali un onere finanziario significativo, per preservare la prossimità della giustizia ai cittadini.

Alla luce delle attuali e delle future competenze ci si potrebbe, legittimamente, interrogare sull’opportunità di ripensare la revisione della geografia giudiziaria, essendo mutato drasticamente uno dei criteri che avevano giustificato la chiusura degli uffici giudiziari di primo grado, vale a dire l’analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro.

Specificamente per il personale giudicante, il primo problema è l’inadeguatezza delle piante organiche, perché quella specifica dei giudici di pace si fonda sulla risalente previsione di circa 4.700 unità, prevista dalla legge 374/91 istitutiva del G.d.P., abrogata dalla riforma Orlando mentre quella attuale (che comprende giudici di pace, giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari), fu determinata in forza dall’art. 1 comma 630 della legge di bilancio 2021, quindi un anno prima che le competenze dei G.d.P. fossero raddoppiate.

Il secondo problema è quello dell’inquadramento a tempo parziale e determinato di tutti i magistrati onorari che hanno preso servizio dopo l’entrata in vigore della riforma del 2017: le istituzioni e le associazioni forensi non hanno mancato di biasimare, da tempo, la scelta che detti magistrati - destinati a sostituire quelli che prestavano servizio già prima del 2017, gli unici a quali è consentito un impiego a tempo pieno - possano prestare servizio solo part-time.

La carenza di piante organiche aggiornate blocca anche le domande di trasferimento dei magistrati onorari confermati, perché non è attualmente possibile verificare le percentuali di scopertura degli uffici di provenienza e destinazione.

L’art. 27 del D.Lgs. n. 116/2017 prevede un aumento delle competenze dei giudici di pace in materia civile.

In forza di tale norma il giudice di pace sarebbe competente a decidere le cause relative a beni mobili di valore fino a 30.000 euro (attualmente euro 10.000) e quelle di risarcimento dei danni prodotti dalla circolazione di veicoli e di natanti fino a 50.000 euro (attualmente euro 25.000).

Al giudice di pace sarebbe, inoltre, riconosciuta una nuova competenza generale in materia condominiale nonché – entro il valore di euro 30.000 – in materia di usucapione, accessione e superficie.

A ciò si aggiunge la competenza in materia di esecuzione forzata di beni mobili.

Nell’attuale situazione di grave carenza di organici e di personale amministrativo, di idonee strutture edilizie e apparati informatici - più volte segnalata dalla magistratura onoraria, dalle istituzioni e associazioni forensi - l’entrata in vigore dell’aumento delle competenze provocherebbe la definitiva paralisi di una quota importante della giustizia civile.

Si rammenta che l’art. 7 del codice di procedura civile inizia con le parole “Il giudice di pace è competente per le cause relative a beni mobili …”.

Con la denegata riforma i giudici di pace sarebbero quindi “paracadutati” in un terreno - quello delle controversie afferenti a beni immobili - che fin dalla loro istituzione è stato estraneo alle loro attribuzioni; deve, allora anche evidenziarsi, nell’interesse delle categorie professionali oggi rappresentate, giudici e avvocati e quindi, in definitiva, nell’interesse dei cittadini, che poco si è fatto affinché a tutti i giudici di pace fosse organicamente somministrata la formazione professionale necessaria a gestire materie anche di estrema complessità, quali sono le controversie condominiali e la materia dei diritti reali.

Un’ulteriore annotazione sotto il profilo del diritto civile processuale: le controversie relative a tutte queste nuove materie dovrebbero essere istruite e decise dai giudici di pace utilizzando uno strumento inadeguato, vale a dire il procedimento semplificato di cognizione previsto dagli art. 281-decies e seguenti del codice di procedura civile.

Ciò equivale a dire che il legislatore ha introdotto la presunzione assoluta che tutte le cause in materia condominiale o usucapione sono di pronta soluzione o richiedono un’istruttoria non complessa … quanto questo sia vero, è una questione che si rimette alla valutazione di questo qualificato auditorium.

Si devono poi tenere presenti le concomitanti competenze che hanno i giudizi di pace in materia penale per una serie di reati minori caratterizzati da una ridotta offensività (es. percosse, lesioni colpose non aggravate, diffamazione …) in un procedimento improntato a principi di celerità e informalità, con un forte accento sulla fondamentale funzione conciliativa per pervenire, ove possibile, alla remissione della querela o a forme di riparazione del danno che possano portare all’estinzione del reato.

Il giudice di pace riveste, da ultimo, un ruolo cruciale e delicato in materia di immigrazione, essendo competente per la convalida dei provvedimenti di espulsione dello straniero e dei provvedimenti che ne dispongono l’accompagnamento alla frontiera e il trattenimento presso i centri di permanenza per il rimpatrio.

Per queste ragioni Movimento Forense chiede l’abrogazione dell’art. 27 del D.Lgs. n. 116 del 13 luglio 2017, recante “Ampliamento della competenza del giudice di pace in materia civile”, più volte inevitabilmente prorogato, da ultimo al 31/10/2027 con DL 100/2026, per la strutturale mancanza delle condizioni per una sua entrata in vigore.

Questo assetto della magistratura onoraria – dinanzi alla quale pendevano, al 31/12/2025, 1.220.977 procedimenti civili con una percentuale di smaltimento del tutto rispettabile del 95% e quasi 70.000 procedimenti penali al 1° semestre, oltre alle cause in materia di immigrazione - è quindi assolutamente da rimeditare, anche per renderlo appetibile a una platea qualificata di operatori del diritto potenzialmente interessati a una chance di impiego, da cui però rifuggono una volta presa contezza delle importanti responsabilità e dei carichi di lavoro, a fronte della mancanza di stabilità e di trattamenti retributivi e tutele previdenziali non adeguati.

In occasione di svariati incontri istituzionali sul tema, è stato bene evidenziato che non si può chiedere a un professionista competente di fare il giudice di pace a tempo pieno, se deve percepire una retribuzione pari a una frazione di quella riconosciuta a un magistrato ordinario e perdere la pensione cancellandosi dalla Cassa Forense.

Quindi prima si ponga rimedio alle carenze di organici degli uffici, all’inquadramento dei magistrati onorari, a una organica formazione professionale e poi si metta mano a un eventuale aumento di competenze, che tenga conto delle effettive possibilità di smaltimento del contenzioso.

*Presidente del Movimento Forense 
** Osservatorio Giudice di Pace del Movimento Forense