Rinnovo delle concessioni dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche

La finalità della direttiva è, dunque, quella di incentivare lo sviluppo del Mercato unionale dei servizi, riducendo al minimo le limitazioni all'accesso discendenti da regimi di autorizzazione. Uno degli articoli fondamentali della direttiva è l'art. 12, il quale prevede che qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato, gli Stati Membri devono selezionare i candidati ai quali rilasciare tali autorizzazioni sulla base di procedure (imparziali e trasparenti) di selezione pubblica. In questi casi, l'autorizzazione è rilasciata per una durata limitata e soprattutto senza alcun genere di rinnovo automatico.

Tantomeno è consentito agli Stati Membri di accordare vantaggi competitivi al prestatore uscente, pur potendosi tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di elementi quali la salute pubblica e dei lavoratori, la politica sociale, la protezione dell'ambiente, la salvaguardia del patrimonio culturale ed altri motivi imperativi di interesse generale conformi al diritto comunitario.

Venendo al commercio ambulante (materia rientrante nel concetto di "servizio" disciplinato dalla direttiva Bolkestein), in Italia questo è regolato, a livello statale, dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114. A sua volta, il d.lgs. 114/1998 è stato modificato dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, dettato proprio in attuazione della direttiva Bolkestein, ma più volte modificato ad opera del Legislatore.

Il decreto legislativo 59/2010, all'art. 16, aveva inteso dare adito al summenzionato art. 12 della direttiva, sennonché la successiva L. 27 dicembre 2017, n. 205, per un verso, ne ha escluso l'applicabilità al settore del commercio ambulante e, per altro verso, con l'art. 1, comma 1180, ha prorogato al 31 dicembre 2020 il termine di validità delle concessioni per il commercio su aree pubbliche con scadenza anteriore alla predetta.

La proroga della scadenza delle concessioni in parola è stata, poi, ulteriormente reiterata ad opera del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito in legge 17 luglio 2020, n. 77. La legge in questione ha, infatti, decretato una nuova estensione della durata delle concessioni di posteggi per il commercio su aree pubbliche.

Questa ulteriore proroga è disciplinata da due commi dell'art. 181. Il comma 4-bis di questo articolo dispone che "le concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su aree pubbliche aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020, se non già riassegnate" devono essere rinnovate fino al 31 dicembre 2032, secondo linee guida adottate dal Ministero dello sviluppo economico e con modalità stabilite dalle Regioni entro il 30 settembre 2020. In base a questa norma, queste concessioni devono essere prorogate a favore del medesimo soggetto titolare dell'azienda, sempre che sussistano in capo a questi i requisiti di onorabilità e professionalità prescritti e sempre che non sussistano "gravi e comprovate cause di impedimento temporaneo all'esercizio dell'attività".

Non solo, il comma 4-ter dell'art. 181 dispone anche che le Regioni possono demandare ai Comuni di assegnare "su richiesta degli aventi titolo, in via prioritaria e in deroga ad ogni altro criterio" concessioni per posteggi liberi, vacanti o di nuova istituzione. Questi "aventi titolo" sono gli operatori, in possesso dei requisiti prescritti, "che siano rimasti esclusi dai procedimenti di selezione previsti dalla vigente normativa ovvero che, all'esito dei procedimenti stessi, non abbiano conseguito la riassegnazione della concessione".

In applicazione di detto art. 181, il Ministero dello Sviluppo Economico ha adottato il decreto 25 novembre 2020, di approvazione (Allegato A) delle " linee guida per il rinnovo delle concessioni dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche aventi scadenza 31.12.20 ai sensi del'181 comma 4 bis del decreto legge n.34/2020 convertito dalla legge n.77/2020 ".

In questo scenario, le Regioni potrebbero spingere i Comuni ad attribuire nuovi posteggi (o posteggi liberi) agli operatori che, pur in possesso dei requisiti, non hanno comunque conseguito l'obiettivo dell'automatica riassegnazione o che siano rimasti esclusi da procedimenti di selezione pubblica per l'assegnazione. Apparentemente la disposizione in parola non è funzionale a perseguire un obiettivo di concorrenza. Sennonché, a ben vedere, un minimo di concorrenzialità questa disposizione la riconquista: si parla di "nuovi posteggi", dunque di potenziali nuovi concorrenti.

Questo, forse, spiega per quale motivo alcune Regioni non hanno rispettato la scadenza del 30 settembre 2020 sopra stabilita ai fini dell'indicazione delle modalità di rilascio delle concessioni in parola. Tra queste c'è la Regione Lazio.

A tal punto, ci si potrebbe aspettare che, in assenza delle "direttive" regionali i Comuni desistano temporaneamente dal mettere mano alle proroghe delle concessioni mercatali. Roma Capitale ha ritenuto di agire diversamente. La città di Roma, dotata di una articolata intelaiatura di mercati cittadini che sviluppa numeri di rilevante impatto economico, ha dato il via alle proroghe ex lege senza attendere la Regione. Il fatto che le procedure di proroga siano state intraprese d'ufficio in mancanza delle direttive regionali è pacificamente ammesso dall'amministrazione capitolina negli stessi avvisi pubblici di proroga.

Questo modo di agire non convince fino in fondo; emergono, dal raffronto tra le disposizioni nazionali e quelle della direttiva Bolkestein, diverse perplessità in ordine alla compatibilità di una norma quale quella dettata dall'art. 181, commi 4 bis e 4 ter, con l'art. 12 della direttiva. Di conseguenza, non sembra compatibile con la direttiva la decisione del Comune di Roma di avviare le proroghe delle concessioni dei posteggi di mercato.

Non sembra potersi dubitare, in effetti, del fatto che l'estensione della durata delle concessioni mercatali al 31 dicembre 2032 - intervenuta dopo altra proroga ex lege - strida con il divieto di proroghe automatiche delle "autorizzazioni" sancito dal menzionato art. 12, comma 2. Inoltre anche la riassegnazione delle concessioni agli operatori uscenti sembra contrastare con il divieto di "accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami" stabilito dal medesimo comma.

La vicenda in questione è piuttosto assonante con quella delle concessioni del demanio marittimo ad uso turistico-ricreativo, in merito alla quale lo scorso 4 dicembre 2020 la Commissione Europea ha adottato una lettera di costituzione in mora nei confronti dell'Italia. Alla base della posizione espressa dalla Commissione UE vi è la constatazione per cui, con la famosa sentenza 14 luglio 2016 emessa dalla V sezione della Corte di Giustizia dell'Unione Europea nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, era stato accertato che la prassi legislativa italiana di prorogare automaticamente la scadenza delle concessioni balneari era incompatibile con il diritto dell'Unione e segnatamente proprio con l'art. 12 della direttiva Bolkestein, commi 1 e 2. Tuttavia, secondo la Commissione, l'Italia non ha attuato la sentenza della Corte ed anzi ha prorogato ulteriormente le concessioni demaniali vigenti, fino al 31 dicembre 2033.

A tal punto, viene da chiedersi se, alla luce dei recenti interventi legislativi in materia di concessione dei posteggi per il commercio su area pubblica, ci si dovrà attendere anche una seconda lettera di messa in mora da parte della Commissione.

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