Green Public Procurement, in vigore dal 3 e 4 dicembre le nuove disposizioni CAM rifiuti ed edilizia

Il Green Public Procurement (GPP ovvero i cc.dd. acquisti verdi o appalti verdi) viene definito dalla Commissione Europea come "l'approccio in base al quale le amministrazioni pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull'ambiente lungo l'intero ciclo di vita ".

L'Unione Europea incoraggiava l'impiego del GPP già nel Libro Verde sulla politica integrata dei prodotti del 1996 e nel Sesto Programma d'Azione in campo ambientale (Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento EU e del Consiglio del 22.07.2002). Con la Comunicazione COM 2003/302, inoltre, il GPP è stato riconosciuto dalla Commissione Europea come uno strumento cardine della Politica Integrata dei Prodotti (IPP – Integrated Product Policy) e sono stati invitati gli Stati membri ad adottare dei Piani d'azione nazionali sul GPP per garantirne la massima diffusione.

La svolta si ha, però, solo nel 2004 con la pubblicazione, sempre ad opera della Commissione Europea, del Manuale Buying Green e con le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE , con le quali si chiarisce il quadro normativo di riferimento, riconoscendo esplicitamente sia la possibilità di inserire la "variabile ambientale" come criterio di valorizzazione dell'offerta di acquisto, sia le modalità con le quali le amministrazioni pubbliche potevano procedere all'aggiudicazione della gara.

A livello nazionale, l'Italia ha avviato nel 2008 un "Piano d'Azione per la sostenibilità dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione (PAN GPP)" (Decreto del Ministro dell'Ambiente dell'11.04.2008 successivamente aggiornato con il D.M. 10.04.2013) che definisce i principi ed i criteri ambientali minimi (CAM) che le stazioni appaltanti devono prevedere nei bandi di gara per poter realizzare i cc.dd. "appalti verdi" attraverso la corretta definizione dell'oggetto d'appalto, delle specifiche tecniche, dei requisiti di partecipazione, dei criteri di valutazione delle offerte e delle condizioni di esecuzione del contratto.

Con l'art. 18 della L. 221/2015 , l'Italia è stata il primo Paese in Europa che ha imposto, per ogni categoria di stazione appaltante, l'applicazione dei CAM elaborati nell'ambito del Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione; l'art. 34 del D.Lgs. 50/2016 "Codice degli appalti" (modificato dal D.Lgs 56/2017), rubricato "Criteri di sostenibilità energetica e ambientale", poi, ha statuito che le stazioni appaltanti, nell'acquisto di beni, lavori e servizi rientranti nelle categorie individuate dal PAN GPP sono obbligate ad inserire nei bandi - a prescindere dal valore dell'importo - le specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai Criteri Ambientali Minimi (CAM).

I Criteri Ambientali Minimi sono i requisiti ambientali ed ecologici che rappresentano degli standard minimi collegati alle varie fasi delle procedure di gara che vengono utilizzati, quindi, dalla P.A. - ai fini dell'aggiudicazione - per individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo l'intero "ciclo di vita", tenuto conto della disponibilità di mercato, delle modalità di smaltimento e della trasparenza della filiera produttiva.

La definizione e l'elaborazione dei CAM è un'operazione complessa che rientra fra i compiti assegnati al Comitato di Gestione del GPP che si avvale, per la loro elaborazione, di gruppi di lavoro tecnici e che si realizza anche tramite un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate. Una volta elaborati, poi, i CAM vengono condivisi nel Comitato di Gestione per l'attuazione del PAN GPP (istituito con DM 185 del 18 ottobre 2007) ed inviati, in allegato al Decreto del Ministro della Transizione Ecologica (oggi Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica), ai Ministri dello Sviluppo Economico e dell'Economia delle Finanze per acquisire eventuali osservazioni. Il documento definitivo viene adottato con Decreto del Ministro della Transizione Ecologica (oggi Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica) e pubblicato nella G.U. della Repubblica Italiana.

I Criteri Ambientali Minimi sono indirizzati ciascuno verso una specifica categoria merceologica di riferimento, ma presentano una struttura di base comune che prevede per ogni categoria, l'indicazione della modalità di selezione dei candidati (designando i requisiti di qualificazione utili a verificare le capacità tecniche del candidato e da garantire l'esecuzione dell'appalto nel totale rispetto dell'ambiente), le specifiche tecniche (ovvero gli standard minimi di prodotto così come disposto dal d.lgs. n.50/2016), i criteri premianti (requisiti finalizzati alla selezione di prodotti o servizi con prestazioni ambientali superiori a quelle definite dalle specifiche tecniche, per tale motivo premiate con un punteggio migliore), le clausole contrattuali (indicazioni fornite per garantire una migliore esecuzione dell'appalto sotto il profilo della sostenibilità ambientale); ogni CAM, inoltre, include un disciplinare per le verifiche nel quale vengono fornite indicazioni per dimostrare la conformità ai requisiti prescritti.

La complessità di tali metodi di verifica, purtroppo, è uno dei fattori che rende ancora oggi ardua e faticosa l'applicazione dei CAM. Le stazioni appaltanti, infatti, si trovano spesso in difficoltà nel redigere i "bandi verdi"; a tale circostanza si aggiunge, pure, il timore della P.A. di non trovare "imprese green" in grado di rispondere ai bandi, che finirebbero così per andare deserti; dall'altra parte, gli operatori economici sono spesso sforniti delle competenze tecniche implicitamente richieste per la valutazione del disciplinare. Tale problematica ricade, a cascata, e in particolar modo, sulle piccole-medio imprese che, sia per assenza di competenze, sia per scarsa flessibilità di applicazione dei requisiti prescritti sugli appalti dal valore ridotto, il più delle volte vengono automaticamente escluse dal mercato.

Sul punto, è sufficiente richiamare l'attenzione sull 'art. 95 del Codice dei Contratti Pubblici , rubricato "criteri di aggiudicazione dell'appalto", con cui è stato modificato il criterio di aggiudicazione dell'Offerta Economicamente più Vantaggiosa.

L'introduzione di questo nuovo criterio rappresenta la vera novità e consiste nell'aver legato questo concetto all'intero ciclo di vita di prodotti e servizi in relazione a criteri oggettivi delle performance ambientali, energetiche e sociali, considerando prevalente non la valutazione del "prezzo" ma il "costo", valutato comprendendo i costi relativi all'acquisizione, i costi connessi all'utilizzo (consumo di energia e altre risorse, costi di manutenzione, costi relativi al fine vita) e i costi imputati a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi o lavori nel corso del ciclo di vita, a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato.

Il "circolo virtuoso" cosi innescato obbliga, di conseguenza, le imprese a conformare i propri prodotti-servizi e l'intera filiera produttiva ai CAM in modo tale da guadagnare pure una serie di ulteriori agevolazioni sotto il profilo fiscale legate al possesso delle "certificazioni ambienti" (cf. art. 93, co. 7 Codice dei Contratti Pubblici ).

Il GPP, quindi, rappresenta un vero e proprio strumento di politica ambientale che, attribuendo un ruolo fondamentale alle Pubbliche Amministrazioni, sfrutta il "potere" della "domanda pubblica" per orientare gli acquisti e promuovere modelli sostenibili di produzione con un minore impatto ambientale nel loro intero "ciclo di vita" rispetto ad altri prodotti e servizi utilizzati allo stesso scopo, favorendo lo sviluppo della green economy e delle aziende green anche sul mercato del settore privato. La normativa in tema di appalti, dunque, utilizzando i cc.dd. "appalti verdi" permette di invertire il sistema economico in favore della c.d. economia circolare e del riutilizzo dei materiali, determinando, tra gli altri benefici, la diminuzione dei rifiuti che diventano un "bene" a cui offrire una seconda vita attraverso il riciclo e il riuso.

Tra le novità più recenti in materia, si segnala l'entrata in vigore dei CAM rifiuti ed edilizia, approvati con i Decreto 23.06.2022 n. 256, pubblicato il 06-08.08.2022 sulla G.U. della Repubblica Italiana nn. 182 e 183 che entrerà in vigore il 3 e 4 dicembre 2022.

Le nuove disposizioni del CAM Edilizia sostituiscono il DM 11.10.2017 e costituiscono un nuovo punto di riferimento nelle gare per gli affidamenti (congiunti o disgiunti) di servizi di progettazione e di lavori per interventi edilizi delle pubbliche amministrazioni. La revisione si è resa opportuna anche in considerazione del progresso tecnologico e dell'evoluzione della normativa ambientale e dei mercati di riferimento che, come recida il decreto, consentono di "migliorare i requisiti di qualità ambientale degli edifici acquisiti o ristrutturati dalla pubblica amministrazione e di perseguire pertanto, con maggiore efficacia, gli obiettivi ambientali connessi ai contratti pubblici relativi alle relative categorie di forniture e affidamento".

Nelle specifiche tecniche obbligatorie, si segnala una nuova riorganizzazione dei criteri e degli standard per la demolizione selettiva, recupero e riciclo oltre che la previsione di nuove percentuali - seppur minime - per l'utilizzo di materiali riciclati in determinate lavorazioni; particolare attenzione è stata data anche agli edifici esistenti che ricadono nell'ambito della disciplina del codice dei beni culturali e del paesaggio, prevedendo l'applicazione dei criteri, purché compatibili e a precise condizioni.

L'adozione dei criteri premianti, nel contesto generale dei CAM, e in particolare nel settore edilizio, consente, inoltre, di favorire gli operatori che implementando strategie sempre più allineate con il quadro normativo comunitario, aumentano l'attrazione di capitali pubblici e privati sulle opere da realizzare. Tra questi criteri si segnalano particolarmente i nuovi approcci di progettazione e, nell'uso dei materiali, l'analisi del ciclo di vita e la valutazione del livello di esposizione ai rischi non finanziari o ESG (ambiente, sociale, governance, sicurezza e "business ethics") degli operatori economici.

Le nuove disposizioni del CAM Rifiuti, invece, sostituiscono gli analoghi criteri previsti dal DM 13.02.2014 in relazione all'affidamento del servizio, alla raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, alla pulizia e altri servizi di igiene urbana, alla fornitura di contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani, alla fornitura di veicoli, macchine mobili non stradali e attrezzature per la raccolta e il trasporto di rifiuti e per lo spazzamento stradale.

Sul punto, si evidenzia l'adozione di nuovi criteri minimi di raccolta differenziata e di individuazione dell'utenza che conferisce i residui; si segnala, inoltre, l'introduzione di criteri premianti per il tracciamento dei mezzi di trasporto dei rifiuti e per la realizzazione di centri per il riuso o di preparazione al riutilizzo.

L'introduzione di criteri premianti rappresenta certamente uno degli incentivi più efficaci a supporto delle politiche ambientali volte a favorire la crescita di un mercato di beni e servizi sostenibili e ad incoraggiare la trasformazione strutturale del sistema di produzione delle imprese

In quest'ottica, CAM e GPP costituiscono la chiave per agevolare la nascita di nuove filiere industriali, l'aumento di un'occupazione "verde" e per incentivare le imprese, sia nel settore pubblico che privato, ad adottare sistemi di produzione sostenibili e ad immettere nel mercato prodotti e servizi a basso impatto ambientale, dando cosi un'ulteriore e decisa spinta alla c.d. circular economy.

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*A cura dell'Avv. Elena Tasca, Partner 24 ORE Avvocati