Nuova disciplina per i bilanci delle strutture sanitarie, corsa contro il tempo per adeguarsi ai nuovi standard

Nell’ambito contabile non sembra essere stata dedicata grande attenzione al profondo cambiamento che sta per investire i bilanci delle strutture sanitarie e sociosanitarie. Eppure, il D.M. 15 dicembre 2023, n. 232, con il quale il legislatore ha dato attuazione – con oltre sette anni di ritardo – alle previsioni dell’art. 10, comma 6, della legge Gelli-Bianco (l. 24/2017), introduce obblighi contabili e organizzativi di notevole portata, destinati a modificare in profondità la struttura del bilancio di pressoché tutte le strutture sanitarie e sociosanitarie, private e pubbliche.

La scarsa attenzione è forse dovuta ad un equivoco sul procedimento di entrata in vigore. Talvolta si sente dire, erroneamente, che le nuove norme «entreranno in vigore» il 16 marzo 2026. Non è così. Le disposizioni del decreto sono in vigore da due anni, essendo il decreto entrato in vigore il 16 marzo 2024 dopo l’ordinaria vacatio legis. Ciò che scadrà il 16 marzo 2026 è la moratoria biennale prevista dall’art. 18, comma 4, il quale ha stabilito che «le strutture sanitarie adeguano le misure organizzative e finanziarie previste al Titolo III entro 24 mesi dall’entrata in vigore del presente decreto».

La distinzione non è meramente terminologica. La moratoria era stata concessa per consentire alle strutture di compiere un percorso di adeguamento organizzativo e informativo: raccogliere e strutturare la serie storica della sinistrosità pregressa, attivare la funzione di monitoraggio del rischio, istituire il comitato di valutazione sinistri.

Si trattava, in altri termini, di costruire le fondamenta su cui poi erigere i nuovi adempimenti contabili. Dal 16 marzo 2026, tutte le strutture dovranno essere in grado di applicare le nuove disposizioni le quali, tuttavia, richiedono la disponibilità di dati che le strutture avrebbero dovuto raccogliere ed elaborare proprio nel corso di questo biennio. Le strutture che non abbiano correttamente impiegato tale periodo rischiano di trovarsi in seria difficoltà è ed è quindi opportuno che si attivino immediatamente per recuperare il tempo perso.

Come detto, la novità riguarda tutte le strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, che operino in auto-ritenzione del rischio anche solo parziale: ciò significa che rientrano nell’ambito di applicazione delle nuove disposizioni anche tutte le strutture che abbiano stipulato una polizza di assicurazione che preveda (come avviene nella stra-grande maggioranza dei casi) una franchigia o una SIR. Restano escluse solo le (poche) strutture che abbiano stipulato una polizza di responsabilità civile verso terzi e RCO senza alcuna franchigia o SIR.

Il primo atto formale che ciascuna struttura deve compiere è la delibera prevista dall’art. 9, il quale stabilisce che «la scelta di operare mediante assunzione diretta del rischio deve risultare da apposita delibera approvata dai vertici delle strutture sanitarie che ne evidenzia, altresì, le motivazioni sottese». Tale delibera è necessaria sia per la totale che per la parziale auto-ritenzione, come dimostra il fatto che il suo contenuto obbligatorio comprende l’illustrazione delle modalità di acquisto dei servizi assicurativi nel caso di regime misto.

Il decreto indica con precisione i contenuti minimi della delibera: le modalità di funzionamento del sistema di auto-ritenzione; nel caso di gestione con sistema misto, il procedimento di acquisto dei servizi assicurativi e le modalità di funzionamento del regime misto; le motivazioni delle scelte effettuate.

Un’analisi sistematica delle disposizioni rivela tuttavia come la delibera non possa essere il punto di partenza ma rappresenti piuttosto il punto di arrivo di un percorso articolato. La scelta del modello di gestione del rischio presuppone la disponibilità di una serie storica affidabile della sinistrosità pregressa: solo attraverso l’analisi quantitativa dei sinistri degli anni precedenti, della loro frequenza, gravità e costi di liquidazione è possibile stimare il fabbisogno di accantonamento e valutare la sostenibilità economica dell’auto-ritenzione. A sua volta, la serie storica richiede l’attivazione della funzione di monitoraggio del rischio prevista dall’art. 17. In assenza di tali presupposti, la delibera difficilmente potrà ritenersi adeguatamente istruita e motivata.

Il secondo adempimento fondamentale riguarda la redazione del bilancio bilancio dell’esercizio 2025: qualora la sua approvazione avvenga dopo il 16 marzo 2026, la struttura dovrà aver già completato l’adeguamento e il bilancio dovrà contenere il corretto stanziamento sia del (nuovo) fondo rischi sia del (tradizionale) fondo riserva sinistri.

La principale novità del decreto è l’introduzione nel bilancio del fondo rischi, disciplinato dall’art. 10, deve essere appostato a copertura dei rischi individuabili al termine dell’esercizio che non siano ancora stati oggetto di richiesta risarcitoria e che deve essere determinato in funzione della tipologia e della quantità delle prestazioni erogate e delle dimensioni della struttura. Resta l’obbligo (già disciplinato dall’OIC 31) di prevedere il fondo riserva sinistri, che comprende l’ammontare complessivo delle somme necessarie per far fronte alle richieste di risarcimento già presentate.

La distinzione risiede nel diverso stadio evolutivo del rischio: il primo riguarda eventi potenzialmente dannosi non ancora sfociati in una pretesa, il secondo concerne rischi già cristallizzati in richieste risarcitorie formali e ciò comporta immobilizzazioni aggiuntive che possono essere anche molto consistenti.

Inoltre, il decreto impone che il calcolo degli accantonamenti avvenga ad opera del comitato di valutazione sinistri – organo collegiale interdisciplinare dotato di competenze inmedicina legale, loss adjustment, competenze giuridiche e gestione del rischio – abbia già elaborato i dati della serie storica attraverso le tecniche probabilistico-attuariali. Insomma, il fondo rischi non potrà essere improvvisato in sede di predisposizione della bozza di bilancio.

Il decreto non prevede sanzioni specifiche per la mancata ottemperanza. Sarebbe tuttavia un grave errore ritenere che ciò renda gli adempimenti meramente facoltativi. La redazione di un bilancio non rispondente ai requisiti di legge espone tutti i soggetti coinvolti nel processo di formazione e controllo del bilancio alle consuete responsabilità previste dall’ordinamento.

I commercialisti che predispongono la bozza di bilancio omettendo o sottostimando i fondi dovuti si espongono a responsabilità professionale. Gli amministratori che approvano un bilancio non conforme rispondono nei confronti dei soci e dei creditori sociali: in caso di sinistro, evidente sarebbe la responsabilità di chi non abbia provveduto alla corretta adozione delle misure analoghe né alla dovuta appostazione dei fondi. I sindaci e i revisori legali dei conti che non formulassero osservazioni in ordine alla mancata appostazione dei fondi si esporrebbero alle responsabilità previste dalla disciplina civilistica e dalle norme professionali di riferimento.

Merita infine ricordare che il decreto del Ministero della salute del 19 dicembre 2022 ha previsto che le Regioni inseriscano nella disciplina dell’accreditamento disposizioni volte a verificare il rispetto degli obblighi relativi alla copertura assicurativa e alle misure analoghe: ove queste previsioni abbiano già ricevuto attuazione, la struttura rischia di non poter proseguire la propria attività.

L’approvazione dei bilanci 2025 delle strutture sanitarie e sociosanitarie sarà un momento particolarmente delicato perchè, per la prima volta, i bilanci dovranno contenere il fondo rischi e il fondo riserva sinistri calcolati secondo i criteri del decreto, dovranno essere supportati dalla relazione del comitato di valutazione sinistri e dovranno essere certificati dal collegio sindacale o dal revisore.

È pertanto urgente che le strutture che non abbiano ancora completato il percorso di adeguamento informativo e organizzativo previsto dal D.M. 232-2023 accelerino al massimo tutte le operazioni necessarie: dall’attivazione della piattaforma tecnologica per la raccolta dei dati alla ricostruzione della serie storica, dall’istituzione del comitato di valutazione sinistri all’adozione della delibera ex art. 9. Ogni settimana che passa riduce il margine a disposizione per compiere interventi che, per loro natura, richiedono tempo, competenze multidisciplinari e un’attenta analisi dei dati.

Le strutture che non si attiveranno tempestivamente si troveranno, al momento dell’approvazione del bilancio 2025, di fronte a un bivio, entrambe le cui alternative sono gravemente pregiudizievoli: da un lato, approvare un bilancio irregolare, con le conseguenti responsabilità per amministratori, professionisti contabili e organi di controllo; dall’altro, procrastinare eccessivamente l’approvazione del bilancio, con tutti gli effetti negativi che ne derivano in termini di governance, di accesso al credito e di rapporti con i terzi. Il D.M. 232/2023 segna un cambio di paradigma nella gestione contabile del rischio sanitario: chi non avrà saputo cogliere per tempo questa sfida rischia di pagarne le conseguenze.

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*Marco Capecchi, Professore associato di diritto privato – Dipartimento di Giurisprudenza, Università di Genova