Adozione del Decreto Ministeriale di attuazione del sandbox regolamentare italiano
Il sandbox regolamentare è inteso a sostenere la crescita e l'evoluzione del mercato favorendo la sperimentazione di modelli di business a carattere innovativo nei settori bancario, finanziario e assicurativo, avendo riguardo all'esigenza di garantire adeguati livelli di tutela dei consumatori e della concorrenza e preservando la stabilità finanziaria.
In data 2 luglio 2021, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il Decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 100 del 30 aprile 2021 (il "Decreto MEF"), che contiene disposizioni di dettaglio relative all'introduzione del sandbox regolamentare FinTech nell'ordinamento italiano.
Il Decreto MEF, entrato in vigore il 17 luglio 2021, (i) disciplina le funzioni assegnate al Comitato FinTech, anch'esso di nuova istituzione, nonché il suo funzionamento e composizione, e (ii) fornisce una cornice regolamentare per la sperimentazione dei progetti ammessi al sandbox, inclusi i requisiti per la partecipazione, il perimetro operativo e il regime applicabile al termine della sperimentazione.
Il sandbox regolamentare è inteso a sostenere la crescita e l'evoluzione del mercato favorendo la sperimentazione di modelli di business a carattere innovativo nei settori bancario, finanziario e assicurativo, avendo riguardo all'esigenza di garantire adeguati livelli di tutela dei consumatori e della concorrenza e preservando la stabilità finanziaria.
L'obiettivo dichiarato è quello di ampliare ed approfondire la visibilità delle autorità di vigilanza sulle dinamiche dell'evoluzione tecnologica al fine di individuare interventi e/o correttivi normativi che possono rendersi opportuni al fine di favorire lo sviluppo di iniziative FinTech, consentendo al contempo agli operatori la possibilità di testare prodotti e servizi a carattere innovativo mediante un confronto con le autorità di vigilanza e la possibilità di beneficiare di eventuali deroghe normative durante la fase di sperimentazione.
La cabina di regia dell'iniziativa viene affidata al Comitato FinTech istituito presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze, e composto dal Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro dello sviluppo economico, l'autorità politica delegata per gli affari europei, il Governatore della Banca d'Italia, il Presidente della Consob, il Presidente dell'IVASS, il Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Presidente dell'Autorità Garante per la protezione dei dati personali, il Direttore dell'Agenzia per l'Italia digitale e il Direttore dell'Agenzia delle entrate. Rappresentanti di altre pubbliche amministrazioni o autorità, esperti del settore, nonché associazioni di categoria, imprese, enti e operatori del settore FinTech, possono essere inoltre ammessi a partecipare alle riunioni del Comitato FinTech, senza diritto di voto.
Il Comitato FinTech monitora l'evoluzione del FinTech, a livello nazionale e internazionale, al fine di elaborare una politica per lo sviluppo del FinTech in Italia, svolgendo anche un'attività di impulso normativo mediante la presentazione di proposte al governo in ambito FinTech, supporta e facilita le interazioni tra operatori FinTech privati, pubbliche amministrazioni e autorità, anche attraverso studi, ricerche, e incontri con operatori ed autorità di vigilanza estere, e svolge inoltre un ruolo attivo nel corso della sperimentazione in costante dialogo con le autorità di vigilanza.
La partecipazione alla sperimentazione è riservata a operatori che intendano svolgere un'attività avente carattere di innovazione tecnologica ed attinente al settore bancario, finanziario o assicurativo e che, alternativamente:
1. richiede un'autorizzazione o l'iscrizione in un albo, elenco o registro tenuto dalla Banca d'Italia, dalla Consob o dall'IVASS, (e.g., servizi bancari, di pagamento, d'investimento, di gestione del risparmio o assicurativi);
2. beneficia di un'esenzione dai requisiti autorizzativi o d'iscrizione descritti al punto 1. sopra ai sensi di legge, incluse le ipotesi in cui l'attività non sia svolta nei confronti del pubblico o sia svolta nei confronti di un pubblico circoscritto;
3 .incide su profili oggetto di regolamentazione ed è prestata in favore di soggetti regolamentati italiani o comunitari (e.g., banche, imprese di investimento, società di gestione, imprese assicurative) operanti in Italia;
4.è svolta da un soggetto vigilato o regolamentato italiano o comunitario (e.g., banche, imprese di investimento, società di gestione, imprese assicurative) operante in Italia, se estero anche in regime di libera prestazione.
Operatori FinTech le cui attività non ricadono in nessuna delle categorie sopra descritte possono contattare informalmente le autorità di vigilanza italiane (i.e., la Banca d'Italia, la Consob e/o l'IVASS), al fine di verificare se le loro attività presentino caratteristiche o rischi analoghi a quelli derivanti da attività regolamentate, ed eventualmente essere comunque ammessi alla sperimentazione. Non sono previste particolari restrizioni geografiche per la partecipazione alla sperimentazione, e operatori italiani, comunitari ed in linea di principio anche extra-comunitari saranno eligible alla sperimentazione al ricorrere dei presupposti di legge.
Le attività ammesse alla sperimentazione dovranno possedere specifici requisiti tra i quali, oltre ad avere carattere significativamente innovativo, produrre valore aggiunto per il mercato o benefici per gli utenti finali, soddisfare già un certo livello di sviluppo del progetto, ed essere finanziariamente sostenibili.
Per poter partecipare alla sperimentazione occorre inviare, nelle finestre temporali indicate dalle autorità di vigilanza (la prima finestra temporale verrà fissata entro settembre 2021), una domanda di ammissione alla sperimentazione contenente, tra le altre cose, una descrizione dettagliata del progetto (inclusi gli elementi innovativi, il valore aggiunto atteso, la durata, i motivi e gli obiettivi della partecipazione alla sperimentazione), uno studio di fattibilità (che prende in considerazione anche la sostenibilità e le coperture finanziarie del progetto) una lista degli orientamenti di vigilanza e/o disposizioni regolamentari ordinari di cui si chiede eventualmente una deroga durante la sperimentazione e delle ragioni per le quali si chiede la deroga, una descrizione dei rischi connessi e dei relativi presidi, nonché le previste forme di comunicazione al pubblico in merito all'ammissione alla sperimentazione.
La sperimentazione può durare un massimo di 18 mesi, sebbene sia prevista la possibilità di avanzare richiesta di proroga al ricorrere di precisi presupposti. Al termine della sperimentazione, i partecipanti devono inviare un resoconto economico e operativo all'autorità di vigilanza italiana competente, e possono presentare istanza per l'autorizzazione all'esercizio di attività regolamentate, se necessaria per operare sul mercato ad esito della sperimentazione. Il Decreto MEF prevede anche la possibilità che, ad esito della sperimentazione, possano essere apportate modifiche alla regolamentazione rilevante tali da consentire lo svolgimento dell'attività oggetto di sperimentazione anche al di fuori della stessa, il che risulta in linea con gli obiettivi dichiarati dell'iniziativa, sopra richiamati, in primo luogo favorire una maggiore visibilità delle autorità di vigilanza sulle dinamiche dell'evoluzione tecnologica al fine di individuare interventi e/o correttivi normativi che possono rendersi opportuni al fine di favorire lo sviluppo di iniziative FinTech.
L'iniziativa, sicuramente lodevole sebbene non pioneristica se consideriamo lo scenario regolamentare comunitario, suscita comunque alcune perplessità circa la declinazione pratica e le modalità di svolgimento della sperimentazione e, a parere di chi scrive, occorrerà attendere l'esito delle prime sperimentazioni per comprenderne appieno utilità e rilevanza per il mercato.
Un rischio che si intravede ad una lettura del Decreto MEF è che la sperimentazione possa tradursi, o quantomeno essere percepita da un potenziale partecipante in una fase preliminare di valutazione costi/benefici circa l'opportunità di accedere all'iniziativa, come una duplicazione di una eventuale procedura autorizzativa, peraltro in questo caso non pienamente abilitante, o comunque avente un orizzonte temporale limitato. Ciò deriva in parte dal significativo dossier documentale a corredo dell'istanza, ma anche da altri fattori, in primo luogo la possibilità che, ad esito della sperimentazione, il singolo operatore che intenda continuare a prestare il servizio si veda costretto ad una (nuova) procedura autorizzativa, con possibile duplicazione di costi e tempi.
Non meno rilevante sembra essere il rischio per gli operatori FinTech che, in relazione a servizi o prodotti potenzialmente tali da beneficiare di un'esenzione da obblighi autorizzativi, decidano di avviare comunque le interlocuzioni formali con le autorità di vigilanza prodromiche alla sperimentazione.
Il Decreto MEF prevede infatti all'art. 8, comma 2 che, sebbene i prodotti o servizi in parola possano in ultima analisi essere considerati non regolamentati, qualora l'autorità di vigilanza ritenga che gli stessi presentino caratteristiche o rischi analoghi a quelli derivanti da attività regolamentate, il possibile outcome sia la trasmissione al Comitato FinTech di una relazione volta a dare impulso normativo specifico, in linea di principio tale da attrarre nell'alveo delle attività regolamentate prodotti e servizi fino a quel momento sottratti a tali regime regolamentati. E' di tutta evidenza che, in un tale scenario, possa essere in linea di principio preferibile per l'operatore FinTech muoversi tra le pieghe normative sfruttando eventuali esenzioni ammesse dalla norma, piuttosto che avviare un procedimento che potrebbe in conclusione portare ad un appesantimento del carico regolamentare connesso al servizio o prodotto rilevante. Anche la possibilità di accesso da parte di operatori esteri operanti in libera prestazione in Italia, sebbene valida al fine di ampliare la platea di soggetti potenzialmente interessati, suscita alcune perplessità, in questo caso per ciò che attiene alle esigenze di coordinamento con l'home country authority, tenuta in ultima analisi a validare il modello di business degli operatori regolamentati sottoposti a vigilanza della stessa.
Questi alcuni degli elementi di incertezza che emergono ad una prima lettura del Decreto MEF, di certo non sorprendenti se consideriamo la natura particolarmente innovativa su cui si concentra il legislatore, che pur tuttavia, tenuto anche conto dell'interesse delle autorità di vigilanza a monitorare l'evoluzione tecnologica nei settori bancario, finanziario e assicurativo, rafforzano la sensazione che un'istruttoria particolarmente snella nella fase di accesso alla sperimentazione, una gestione quanto mai flessibile del procedimento, nonché la possibilità di beneficiare di un confronto preliminare tecnico con le autorità di vigilanza entro tempi celeri, siano tutti elementi particolarmente rilevanti per il buon esito dell'iniziativa, che rischierebbe altrimenti di tradursi in uno strumento di difficile applicazione pratica.
*a cura dell'Avv. Muschio, Counsel nel dipartimento di Banking & Finance di Baker McKenzie.
