Consiglio di Stato e Tar: le principali decisioni della settimana

Nel corso di questa settimana al Collegio di Palazzo Spada è chiesto di intervenire in tema di inquinamento acustico nei pressi degli aeroporti, pianificazione urbanistica, interpretazione dell’offerta nelle gare pubbliche, impugnazione del titolo edilizio e, infine, scorrimento della graduatoria nei concorsi pubblici.

Da parte loro i Tribunali amministrativi regionali si pronunciano in materia di abusi edilizi (e perdita della proprietà per inottemperanza all'ordine di remissione in pristino), di immigrazione (requisito reddituale per il permesso di soggiorno) e di inquinamento (responsabilità del proprietario).

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - I PRINCIPI IN SINTESI

INQUINAMENTO ACUSTICO - Consiglio di Stato, sezioneIV, 31 gennaio 2022, n. 654

Il Consiglio di Stato interviene in materia inquinamento acustico nei pressi degli aeroporti sottolineando la centralità dell’obbligo di assicurare un ambiente salubre.

La generalizzazione e l’indistinzione, del divieto di movimenti di aerei civili negli aeroporti civili e militari, aperti al traffico civile, dalle ore 23 alle ore 6 locali, possono superarsi solo attraverso l’instaurazione di un procedimento amministrativo idoneo a differenziare l’operatività del divieto in riferimento ai singoli casi concreti considerando il grado di inquinamento e il pericolo per l’ambiente e la salute così applicando misure di contenimento acustico idonee al loro scopo avuto riguardo al singolo caso concreto.

PIANIFICAZIONE URBANISTICA -   Consiglio di Stato, sezione IV, 1° febbraio 2022, n. 678

Sottolinea in sentenza il Consiglio di Stato come, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, si distinguono le norme che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (per le quali ove se ne intenda contestare il contenuto, vi è un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio), e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (che possono essere oggetto di censura in occasione dell’impugnazione dell’atto applicativo).

OFFERTA NELLE GARE PUBBLICHE - Consiglio di Stato, sezione III, 1° febbraio 2022, n. 688

Secondo il Consiglio di Stato, nelle gare pubbliche, l’interpretazione dell’offerta si deve fondare su riferimenti del tutto oggettivi e inequivoci che siano in grado di condurre ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, al contempo evitando di intaccarne il contenuto sostanziale (tecnico o economica), in quanto tale sempre immodificabile.

La rettifica dell'errore materiale da parte della stazione appaltante è ammissibile soltanto quando l'errore sia riconoscibile, ovvero sia ex ante palese sia il fatto che l'offerente è incorso in una svista, sia l'effettiva volontà negoziale che lo stesso ha inteso manifestare (l'errore materiale della offerta deve essere tale da poter essere rettificato d'ufficio senza ausili esterni).

TITOLO EDILIZIO - Consiglio di Stato, sezione II, 2 febbraio 2022, n. 721

Osserva l’adito Collegio di Palazzo Spada come la piena conoscenza, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un titolo edilizio rilasciato a terzi, deve individuarsi nel momento in cui i lavori hanno avuto inizio, nel caso si contesti in radice l’edificabilità dell’area, mentre per le altre censure coincide con la conoscenza cartolare del titolo (e dei suoi allegati progettuali) o, in alternativa, con il completamento dei lavori che disvelino in modo certo e univoco le caratteristiche essenziali dell’opera, l’eventuale non conformità della stessa rispetto alla disciplina urbanistica, l’incidenza effettiva sulla posizione giuridica del terzo.

CONCORSO PUBBLICO - Consiglio di Stato, sezione II, 4 febbraio 2022, n. 784

Precisa il Consiglio di Stato come la tematica dello scorrimento delle graduatorie approvate all’esito di una procedura concorsuale inerisca all’aspettativa del candidato che, risultato idoneo, aspiri alla stipulazione del contratto di lavoro.

Ciò può avvenire o in applicazione di specifiche previsioni del bando, contemplanti l’ammissione alla stipulazione del contratto del lavoro degli idonei fino ad esaurimento dei posti messi a concorso; ovvero perché viene conservata (per disposizione di atti normativi o del bando) l’efficacia della graduatoria ai fini dell’assunzione degli idonei in relazione a posti resisi vacanti e disponibili entro un determinato periodo di tempo.

La pretesa allo scorrimento della graduatoria si colloca di per sé fuori dell’ambito della procedura concorsuale (esclusa, nella seconda delle ipotesi indicate, dall’ultrattività della graduatoria approvata) ed è conosciuta dal G.O. quale controversia inerente al diritto all’assunzione, salva la verifica del fondamento di merito della domanda.

IMMIGRAZIONE -   Tar Milano, sezione I, 2 febbraio 2022, n. 238

Nella sentenza in esame il G.A. di Milano, adito in materia di immigrazione, precisa come, sul piano normativo, grava a carico dello straniero richiedente il rinnovo del titolo di soggiorno l’onere di fornire la dimostrazione della disponibilità di un reddito sufficiente (al sostentamento) proveniente da fonte lecita.

Trattasi di requisito non eludibile ai fini del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno, perché attiene alla sostenibilità dell’ingresso dello straniero nella comunità nazionale per ragioni di lavoro sia esso subordinato, ovvero autonomo.

Al contempo non è necessaria la dimostrazione del possesso, in modo assoluto ed ininterrotto, di quel livello di reddito richiesto ex lege: la P.A. deve tenere conto, prima di adottare un provvedimento di diniego, dei comprovati fatti sopravvenuti che superino situazioni di carenza di reddito riscontrate durante il pregresso periodo di validità del permesso di soggiorno.

ABUSIVISMO EDILIZIO - Tar Roma, sezione II quater, 2 febbraio 2022, n. 1215

Adito in tema di abusivismo edilizio precisa il G.A. di Roma come la sanzione della perdita della proprietà per inottemperanza all'ordine di remissione in pristino, pur definita come conseguenza di diritto dall'articolo 31, III, Dpr n. 380/2001, richiede, in ogni caso, un provvedimento amministrativo che definisca l'oggetto dell'acquisizione al patrimonio comunale attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell'area sottratta al privato.

L'articolo 15, III, L.R. Lazio n. 15/2008 impone che, in sede di notifica dell'atto di accertamento dell'inottemperanza, venga delimitata l'area da acquisire, anche mediante frazionamento catastale (consistente in un'attività tecnica finalizzata a creare nuove particelle - frazionarie - come porzione di altre già riportate in catasto). Tale frazionamento è necessario e funzionale, sul piano tecnico e giuridico, ai fini della successiva trascrizione nei registri immobiliari.

INQUINAMENTO -   Tar Napoli, sezione V, 3 febbraio 2022, n. 768

Osserva il G.A. di Napoli come, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti esclusivamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento e, quindi, ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità.

Ne consegue l'illegittimità del provvedimento con cui siano eventualmente imposte tali misure al soggetto proprietario di un'area inquinata, senza il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell'inquinamento.

Non si può imporre al proprietario del sito, non responsabile della contaminazione, l'esecuzione di misure di riparazione, sicché lo stesso, in quanto tale, non è tenuto ad eseguire la caratterizzazione dell'area, essendo esclusivamente responsabile sul piano patrimoniale e, a tale titolo, tenuto, ove occorra, al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - IL MASSIMARIO

Inquinamento acustico -  Voli aerei notturni -  Divieto . (Dlgs, 17 gennaio 2005, n.13; Direttiva 2002/30/CE)

Deve ritenersi la legittimità del divieto di voli notturni (di aerei civili negli aeroporti civili e militari, aperti al traffico civile, dalle ore 23 alle ore 6 locali), in coerenza con la direttiva 2002/30/CE e con il d.lgs. n. 13/2005 di attuazione della stessa, attraverso l’adozione di un procedimento idoneo a: - differenziare la portata del divieto in relazione alle singole situazioni di effettivo inquinamento acustico e di effettivo danno o pericolo per la salute e per l'interesse ambientale; - discriminare le situazioni in base alle realtà territoriali e ambientali disomogenee; - valutare, in concreto, l'idoneità del ricorso alle misure di contenimento acustico previste dalla normativa vigente; - escludere, in concreto, l'adottabilità di misure alternative per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti.

• Consiglio di Stato, sezione IV, 31 gennaio 2022, n. 654

Pianificazione urbanistica -  Impugnazione. (Dlgs 2 luglio 2010, n. 104)

L’adozione di un successivo provvedimento confermativo o di convalida non incide sull’insorgenza dell’onere di impugnazione del piano regolatore a partire dal momento in cui detto atto ha manifestato la sua concreta idoneità a ledere la sfera giuridica del ricorrente.

Il principio di certezza dei rapporti giuridici, a tutela del quale è posta la previsione del termine decadenziale per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi, da un lato, esclude la pertinenza del riferimento all’istituto della disapplicazione, operante solo per gli atti formalmente e sostanzialmente normativi e, dall’altro, impedisce di annettere all’adozione di ogni atto attuativo del piano l’effetto di sancire la riapertura del termine di impugnazione delle specifiche disposizioni pianificatorie che si siano consolidate per effetto della mancata tempestiva impugnazione nel termine decadenziale decorrente dalla conoscenza dell’originaria produzione dell’effetto lesivo (D.Lgs. n. 104/2010).

• Consiglio di Stato, sezione IV, 1° febbraio 2022, n. 678

Gare pubbliche -  Offerta -  Interpretazione. (Cc, articoli 1366, 1367)

È ammissibile, da parte della stazione appaltante, un’attività interpretativa della volontà dell'impresa partecipante alla gara pubblica, al fine di superare eventuali ambiguità nella formulazione dell'offerta, purchè si giunga ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale con essi assunti.

Le offerte, intese come atto negoziale, sono suscettibili di essere interpretate in modo tale da ricercare l'effettiva volontà del dichiarante, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta medesima né a dichiarazioni integrative o rettificative dell'offerente.

Operano il principio di buona fede ( art. 1366 c.c. ), nonché il criterio conservativo  ( art. 1367 c.c. ), sicché eventuali errori materiali non possono ritorcersi, ben al di là delle effettive intenzioni negoziali palesate dal concorrente, contro l'impresa che ha predisposto l'offerta con effetti di esclusione dalla gara.

• Consiglio di Stato, sezione III, 1° febbraio 2022, n. 688

Titolo edilizio -  Piena conoscenza - Impugnazione. (Dlgs 2 luglio 2010, n. 104, articolo 41)

In tema di impugnazione dei titoli edilizi la vicinitas di un soggetto rispetto all'area e alle opere edilizie contestate fa ritenere che lo stesso abbia potuto avere facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori.

In caso di impugnazione da parte del vicino di un permesso di costruire rilasciato a terzi, fatti salvi i casi di piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o del contenuto specifico del permesso o del progetto edilizio, di norma il termine di impugnazione inizia a decorrere dal completamento dei lavori.

Quando il vicino sostenga l’assoluta inedificabilità dell’area, il principio della certezza delle situazioni giuridiche e di tutela di tutti gli interessati fa ritenere che non si possa lasciare il soggetto titolare di un permesso edilizio nella perpetua incertezza circa la sorte del proprio titolo, perché, nelle more, il ritardo nell’impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all’ulteriore avanzamento dei lavori che ex post potrebbero essere dichiarati illegittimi: in tal caso, la mera conoscenza dell’iniziativa in corso è elemento sufficiente, ed essenziale, ai fini dell’identificazione del dies a quo per l’impugnazione (art. 41, II, D.Lgs. n. 104/2010).

• Consiglio di Stato, sezione II, 2 febbraio 2022, n. 721

Concorso pubblico -  Scorrimento della graduatoria . ( Dpr 3 gennaio 1957, n. 3 )

Il cd. scorrimento della graduatoria approvata all'esito di una procedura concorsuale consente la stipulazione del contratto di lavoro alle dipendenza della P.A. con partecipanti risultati idonei e non vincitori in forza di eventi successivi alla definizione del procedimento concorsuale con l'approvazione della graduatoria (DPR n. 3/1957). L'operatività dell'istituto presuppone necessariamente la decisione della P.A. di coprire il posto utilizzando la graduatoria rimasta efficace (si deve trattare di posti vacanti e disponibili), decisione che. una volta assunta, risulta equiparabile all'espletamento di tutte le fasi di una procedura concorsuale, con l'identificazione degli ulteriori vincitori.

Nelle controversie relative a procedure concorsuali del pubblico impiego privatizzato la cognizione della domanda riguardante la pretesa al riconoscimento del diritto allo scorrimento della graduatoria del concorso espletato, appartiene alla giurisdizione del G.O., facendosi valere, al di fuori dell'ambito della procedura concorsuale, il diritto all'assunzione.

• Consiglio di Stato, sezione II, 4 febbraio 2022, n. 784

Immigrazione -  Permesso di soggiorno -  Requisiti reddituale. (Dlgs 25 luglio 1998, n. 286, articolo 4; Dpr 31 agosto 1999, n. 394, articolo 13)

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 4, III, d.lgs. n. 286/1998 e 13, II, d.p.r. n. 394/1999, grava sullo straniero richiedente il rinnovo del titolo di soggiorno l’onere di fornire la dimostrazione della disponibilità di un reddito sufficiente proveniente da fonte lecita.

Il possesso di un tale reddito costituisce un requisito non eludibile, ai fini del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno, perché attiene alla sostenibilità dell’ingresso dello straniero nella comunità nazionale per ragioni di lavoro subordinato o autonomo.

Per procedere all’accertamento di tale requisito, occorre formulare, non solo una valutazione sul periodo pregresso, ma anche un giudizio prognostico che tenga conto di tutti gli elementi atti a dimostrare la perdurante futura diponibilità di risorse economiche sufficienti a garantire il mantenimento dello straniero durante tutta la sua permanenza nel territorio dello Stato.

• Tar Milano, sezione I, 2 febbraio 2022, n. 238

Abusivismo edilizio -  Ordine di demolizione -  Inottemperanza -  Conseguenze.  (Dpr 6 giugno 2001, n. 380, articolo 31)

La ratio sottesa alla fattispecie acquisitiva al patrimonio comunale ex art. 31, III, D.P.R. n. 380/2001 è quella di sanzionare non già l’abuso edilizio in sé considerato (esigenza soddisfatta, in forma specifica, mediante l’ordine di riduzione in pristino dello stato dei luoghi) bensì l'inottemperanza all'ordine demolitorio entro il termine di 90 giorni.

L'acquisizione gratuita al patrimonio dell'ente costituisce un'autonoma sanzione rappresentando la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto in essere dal privato che, dapprima, esegue un'opera abusiva e, successivamente, non adempie all'obbligo di demolire entro il termine fissato dall'amministrazione.

Essa richiede, comunque, un provvedimento amministrativo ad hoc che definisca l'oggetto dell'acquisizione attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell'area sottratta al privato.

• Tar Roma, sezione II quater, 2 febbraio 2022, n. 1215

Inquinamento -  Responsabile -  Proprietario del sito. (Dlgs 152/2006, articoli 242, comma I, e 244, comma II)

Una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla P.A. solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento (artt. 242, I, e 244, II, d.lgs. n. 152/2006).

È necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell'inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all'effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un'adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile in ragione di tale sola qualità.

La preliminare messa in sicurezza del sito inquinato costituisce una misura idonea ad evitare ulteriori danni e la diffusione dei fenomeni di inquinamento ambientale e rientra pertanto nel genus delle misure precauzionali: non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, tale misura, data la sua sostanziale natura di atto urgente, non presuppone l'individuazione dell'eventuale responsabile.

• Tar Napoli, sezione V, 3 febbraio 2022 , n. 768