Risarcimento danni da provvedimenti illegittimi, nessuna responsabilità se la norma è opaca e la giurisprudenza oscilla

Ai fini del riconoscimento della spettanza del risarcimento dei danni, l'illegittimità del provvedimento amministrativo di per sé non può far riscontrare la colpevolezza dell'Amministrazione, rilevando invece altri elementi, quali il grado di opacità della normativa applicabile, la sofisticatezza degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio di discrezionalità dell'amministrazione. Con specifico riferimento all'elemento psicologico, la colpa della pubblica amministrazione va quindi individuata non nella mera violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ma nelle inescusabili gravi negligenze od omissioni, oppure nei gravi errori interpretativi di norme. Tutto ciò in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione. Pertanto – ha evidenziato il Consiglio di Stato (sentenza 6742/2022) - la responsabilità dell'ente pubblico deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza (invero non rara) di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della vicenda.

Il paradigma del neminem laedere
Il paradigma cui è improntato il sistema della responsabilità dell'amministrazione pubblica per l'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa, devoluto alla giurisdizione amministrativa, è quello della responsabilità da fatto illecito. L'esercizio della funzione pubblica, manifestatosi tanto con l'emanazione di atti illegittimi quanto con un'inerzia colpevole, può quindi essere fonte di responsabilità sulla base del principio generale del "neminem laedere". Riconoscendo la natura aquiliana della responsabilità amministrativa per lesione di interessi legittimi, gli elementi dell'illecito sono quindi: a) l'evento danno; b) l'ingiustizia del danno; c) il nesso causale tra la condotta e l'evento; d) l'imputabilità del danno al danneggiante secondo il criterio del dolo o della colpa.

L'ingiustizia del danno
Il requisito della ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo a mantenere ovvero ad ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l'incontro delle loro volontà, concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.

Il nesso di causalità
Ai fini del riscontro del nesso di causalità nell'ambito della responsabilità extra contrattuale da cattivo esercizio della funzione pubblica, ci si deve muovere dall'applicazione dei principi penalistici in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo. Il rigore del principio dell'equivalenza delle cause in base al quale, se la produzione di un evento dannoso è riferibile a più azioni od omissioni, deve riconoscersi ad ognuna di esse efficienza causale, trova il suo temperamento nel principio di causalità efficiente in base al quale l'evento dannoso deve essere attribuito esclusivamente all'autore della condotta sopravvenuta, solo se questa condotta risulti tale da rendere irrilevanti le altre cause preesistenti, ponendosi al di fuori delle normali linee di sviluppo della serie causale già in atto. In quest'ottica, all'interno della serie causale, occorre dar rilievo solo a quegli eventi che non appaiano del tutto inverosimili.

Il requisito della colpa
Ai fini del giudizio risarcitorio a carico della pubblica amministrazione il necessario requisito della colpa deve essere individuato nella accertata violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero nella negligenza, nelle omissioni o negli errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione pubblica. Viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto. Nella vicenda sottoposta al suo esame secondo il Consiglio di Stato è proprio la tortuosità dei fatti risultante dalla documentazione in atti sviluppata in vari procedimenti penali a indurre a ritenere l'assenza della colpa dell'ente pubblico coinvolto.