PNRR, sostenibilità ambientale e "ciclo di vita" nella redazione del Progetto di fattibilità tecnico economica

Il Progetto di fattibilità tecnico economica, ovvero il primo livello della progettazione ai sensi dell' art. 23 del Codice dei contratti pubblici , assume un particolare ruolo e una nuova importanza alla luce dei recenti interventi normativi legati alla attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

L' art. 48 del Decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 , convertito nella Legge 29 luglio 2021, n. 108 ha, infatti, introdotto la possibilità di affidare la progettazione e la esecuzione delle opere finanziate tramite i fondi del Piano nazionale di ripresa e resilienza nonché del Fondo complementare e dai Fondi strutturali dell'Unione europea, ponendo a base della pubblica selezione il progetto di fattibilità tecnico economica nel quale dovranno essere contenute tutte le informazioni utili al fine di definire le caratteristiche dell'opera da realizzare anche dal punto di vista della sua sostenibilità ovvero sotto il profilo della sua efficienza energetica e del contributo al perseguimento degli obiettivi comunitari in tema di decarbonizzazione.

La possibilità di porre a base della gara il progetto di fattibilità tecnico economica, in luogo del progetto definitivo, è giustificato dall'esigenza di dare una spinta acceleratoria agli affidamenti aventi ad oggetto la realizzazione di importanti opere infrastrutturali ma al contempo ha reso necessario meglio chiarire i contenuti di tale livello di progettazione in quanto l'accesso ai finanziamenti legati al PNRR è, ora più che mai, subordinato alla verifica degli obiettivi ambientali e dall'osservanza del principio di "non recare danni significativi all'ambiente", come definito dal Regolamento (UE) 2020/852 (cd. "Regolamento Tassonomia" degli investimenti sostenibili e fatto proprio dal Regolamento (UE) 2021/241 Next generation.

Per tale ragione il Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili in accordo con il Consiglio superiore dei lavori pubblici, in data 30 agosto 2021, ha adottato le Linee Guida relative alla redazione del nuovo Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica per gli interventi inseriti nel PNRR nonché, a dicembre 2021, quelle per la valutazione dei progetti in ambito ferroviario osservando come in tale documento progettuale devono essere "ricomprese tutte le informazioni necessarie per definire le caratteristiche dell'opera" essendo importante "valorizzare gli schemi di economia circolare e i requisiti ambientali nella scelta dei materiali ."

Come si legge nelle suddette Linee guida i principi generali che devono ispirare la redazione del Progetto di fattibilità tecnico economica sono:
• la semplificazione delle procedure aventi ad oggetto tecnologie verdi e digitali, nonché innovazione e ricerca, anche al fine di conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile adottati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015, di incrementare il grado di eco-sostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche secondo i criteri di cui al Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2020;
• la previsione di misure atte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale in particolare attraverso la applicazione dei criteri ambientali minimi (CAM);
• la previsione dell'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;
• la inclusione di misure atte a favorire l'inclusione delle microimprese, piccole e medie imprese nella fase di realizzazione dell'opera; l'introduzione della digitalizzazione dei processi relativi agli investimenti del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Per quanto di interesse in questa sede il progetto di fattibilità tecnico economica alla luce delle Linee Guida deve contenere una relazione di sostenibilità dell'opera che evidenzi i contributi significativi ad almeno uno o più obiettivi ambientali con particolare riferimento, dunque, alla mitigazione dei cambiamenti climatici, all'adattamento ai cambiamenti climatici, all'uso sostenibile e alla protezione delle acque e delle risorse marine, alla transizione verso l'economia circolare, alla riduzione dell'inquinamento, al rispetto della biodiversità e degli ecosistemi.

Tale relazione deve tenere conto dell'intero ciclo di vita dell'opera dalla fase di pianificazione e progettazione fino allo smaltimento della stessa rispettando non solo gli obiettivi dello sviluppo economico ma anche quelli della tutela dell'ambiente.

La sostenibilità ambientale del resto è una tematica divenuta di estremo interesse ed attualità come dimostra la nuova denominazione del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e il fatto che durante il corso del 2021 tale Ministero si è concentrato sulla articolazione di obiettivi, riforme ed investimenti privilegiando la tutela dell'ambiente e delle risorse naturali in tutti i processi decisionali che conducono alla realizzazione di un'opera pubblica.

In quest'ottica è stato, altresì, ridefinito il ruolo del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile e, in attuazione degli impegni assunti con il Piano nazionale di ripresa e resilienza, il Governo ha adottato il disegno di legge delega con i principi e i criteri direttivi della riforma del Codice dei Contratti prevedendo semplificazioni volte a favorire gli investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché́ in innovazione e ricerca al fine di conseguire gli obiettivi dello sviluppo sostenibile.

Tali obiettivi sono stati ben rappresentati altresì nel documento intitolato "Quadro programmatico, scelte e valutazione. Verso la definizione di un framework integrato per la realizzazione di infrastrutture resilienti e sostenibili" presentato al Seminario del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile del 21/01/2022 dal titolo "Opere Pubbliche: programmazione, scelte di policy e criteri di valutazione. Verso la definizione di un modello integrato per lo sviluppo sostenibile" ove sono state evidenziate molteplici criticità relative proprio alla fase di progettazione degli interventi infrastrutturali.

In tale documento viene messa in evidenza la necessità di "ripensare il quadro esistente alla luce delle difficoltà riscontrate nell'implementazione dello stesso e delle nuove esigenze (anche di natura analitica) che derivano da priorità di policy in continua evoluzione, con riferimento alle crescenti attenzioni ai temi della sostenibilità ambientale e sociale".

Dunque, alla luce di tali documenti in linea generale la progettazione di primo livello delle infrastrutture da finanziarie nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza dovrebbe ispirarsi ai principi di:
- coerenza dei documenti programmatici;
- efficienza ed efficacia nel rispetto delle effettive necessità e dei fabbisogni identificati individuando gli obiettivi da perseguire;
- flessibilità attraverso una identificazione di criteri e scenari legati al continuo progresso tecnologico;
- proporzionalità in relazione al valore dell'opera e/o del suo impatto nel contesto in cui deve essere realizzata; di trasparenza e dialettica con gli stakeholder coinvolti.

La sostenibilità dal punto di vista ambientale deve pertanto divenire il principio ispiratore sia della pianificazione e programmazione delle opere pubbliche che della loro esecuzione tenendo conto dell'intero ciclo di vita.

Al fine di favorire e supportare il cambiamento e la adozione di un approccio "verde" nell'ambito della contrattualistica pubblica è stato istituito altresì il Centro per l'innovazione e la sostenibilità in materia di infrastrutture e mobilità (CISMI), all'interno del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile con il compito di fornire un supporto allo sviluppo di nuovi strumenti, in collaborazione con altri ministeri e il mondo della ricerca.

Inoltre, per dar maggiore risalto proprio agli aspetti della sostenibilità ambientale ed energetica il Ministro per il Sud e la Coesione Territoriale, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili ha sottoscritto un nuovo decreto , in data 29 dicembre 2021, a mezzo del quale ha precisato ulteriormente le caratteristiche che devono possedere i progetti di fattibilità tecnica ed economica relativi ai concorsi di progettazione indetti dalle amministrazioni locali.

In tale documento viene dato risalto alla necessità di arricchire la progettazione relativa alle infrastrutture da realizzare nell'ambito dei finanziamenti del Next Generation UE con elementi innovativi e caratteristiche di sostenibilità in coerenza con gli obiettivi dell'Agenda ONU 2030, della Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile (SNSvS) e degli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES).

Nella specie i candidati ai concorsi come definiti dall' art. 12 del D.L. n. 121 del 2021 si dovranno uniformare, nell'elaborazione del progetto di fattibilità tecnico economica, ad alcuni criteri generali ovvero:
• qualità del processo e qualità del Progetto ovvero rispetto delle regole tecniche e dei principi di sicurezza e della sostenibilità con particolare riferimento al contesto territoriale, ambientale e sociale dell'intervento privilegiando aspetti relativi alla sicurezza e alla incolumità, nonché della tutela del Patrimonio storico-archeologico dello Stato e del miglior rapporto fra i benefici e i costi di costruzione, manutenzione e gestione relativamente all'intero ciclo di vita dell'opera;
• riduzione dei rischi da pericoli naturali ed antropici, efficienza energetica, anche in riferimento ai Criteri ambientali minimi, durabilità dei materiali e dei componenti, facilità di manutenzione e gestione, sostituibilità degli elementi tecnici e tecnologici, compatibilità tecnica e ambientale dei materiali, minimizzazione dell'impiego di risorse non rinnovabili e elevato riutilizzo dei materiali, riduzione dei rifiuti e incremento del riciclaggio circolare nonché riduzione del consumo di suolo e rigenerazione urbana;
• rispetto del contesto territoriale e ambientale in cui si colloca l'intervento, sia in fase di costruzione che in fase di gestione e minimizzazione dei rischi per i lavoratori.

Il Decreto evidenzia come il Progetto di fattibilità tecnico economica dovrà considerare "per quanto possibile", le caratteristiche orografiche e morfologiche del contesto in cui è inserita la nuova opera limitando il consumo del suolo e salvaguardando altresì "l'officiosità idraulica dei corsi d'acqua (naturali e artificiali) interferiti dall'opera, l'idrogeologia del sottosuolo e la stabilità geotecnica dei circostanti rilievi naturali e dei rilevati artificiali". 

Sarà, dunque, fondamentale nella progettazione di fattibilità tecnica ed economica, svolgere approfondimenti sugli aspetti relativi a morfologia, geologia, geotecnica, idrologia, idraulica, sismica nonché sulle unità eco-sistemiche, sulla evoluzione storica, sull'uso del suolo, sulle destinazioni urbanistiche e valori paesistici, architettonici, storico-culturali privilegiando l'utilizzo delle recenti tecnologie digitali.

Il progetto di fattibilità tecnico economica, dal punto di vista che interessa in questa sede, dovrà pertanto necessariamente dedicare una attenzione specifica alla sostenibilità dell'intervento dal punto di vista ambientale e privilegiare metodi di realizzazione che salvaguardino il patrimonio naturalistico e le risorse del territorio riducendo l'impiego di sistemi ed impianti meccanici "energivori " nonché il reimpiego dei materiali di scavo tenendo altresì conto della adattabilità dell'opera rispetto ai cambiamenti con particolare attenzione alla sua resilienza ambientale e sociale.

In definitiva, nell'ottica rappresentata, il Progetto di fattibilità tecnico economica usando le parole del Ministro per il Sud e la Coesione Territoriale dovrà perseguire obiettivi generali di "qualità eco-sistemica dell'Infrastruttura nel rispetto delle caratteristiche e dei vincoli storico-archeologici, geologici, geotecnici, idraulici, idrogeologici, sismici ambientali, paesaggistici e forestali".

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*A cura dell'Avv. Samantha Battiston, Partner 24 ORE Avvocati