Abusi edilizi: la recente giurisprudenza e le novità normative in materia di sanatoria

L’abuso edilizio , noto anche come edilizia abusiva o abusivismo edilizio, si verifica quando una costruzione viene realizzata in violazione delle leggi e dei regolamenti edilizi locali. Questo comporta la costruzione di edifici senza ottenere le necessarie autorizzazioni, licenze edilizie o rispettando le norme urbanistiche e di zonizzazione del territorio.

La normativa di riferimento è il Testo Unico Edilizia, il d.P.R. n. 380 del 2001, il quale contiene i principi fondamentali e generali per la disciplina dell’attività edilizia a cui si sono aggiunte nel corso degli anni diverse disposizioni statali, regionali e comunali.

Il termine, come sopra descritto, copre una serie diversificata di illeciti che possono verificarsi e, specificatamente, il comma 26 della Legge 24 novembre 2003, n. 326 fornisce un elenco delle tipologie di abusi edilizi:

1. Costruzione senza permesso : La realizzazione di un edificio o una struttura senza ottenere il permesso necessario dalle autorità competenti.

2. Violazione dei piani urbanistici : La realizzazione di edifici o progetti che non sono conformi ai piani urbanistici locali, che definiscono l’uso del suolo, le zone edilizie e i limiti di altezza.

3. Superamento dei limiti edilizi : Costruire edifici che superano i limiti di altezza, volume o superficie stabiliti dalle norme locali.

4. Mancanza di autorizzazioni per modifiche : Modificare una costruzione senza ottenere l’approvazione richiesta, come espandere un edificio esistente o cambiare la destinazione d’uso senza autorizzazione.

5. Destinazione d’uso : Usare un edificio in modo diverso da quanto previsto dalla zonizzazione, senza ottenere l’approvazione per il cambio di destinazione d’uso.

6. Non conformità alle norme di sicurezza : Costruire senza rispettare le norme di sicurezza, come quelle relative alla resistenza sismica o antincendio.

In questa tipologia di reato la responsabilità soggettiva dei vari attori è delineata chiaramente dall’art. 29 del Testo Unico sull’Edilizia (TUE) e in particolare viene evidenziato il ruolo specifico di ciascun soggetto nel processo edilizio. Segnatamente, i proprietari dei terreni o delle costruzioni sono generalmente responsabili di garantire che tutte le attività edilizie siano condotte in conformità con le leggi edilizie locali. Se egli autorizza o permette abusi edilizi sulla sua proprietà, può essere ritenuto responsabile e soggetto a sanzioni.

Anche gli imprenditori edili e i costruttori sono responsabili dell’esecuzione dei lavori edilizi in conformità con le autorizzazioni e i permessi rilasciati dalle autorità competenti. Architetti, ingegneri e altri professionisti edili che forniscono progettazione, consulenza e supervisione dei progetti edilizi hanno una responsabilità etica e legale nell’assicurarsi che i progetti siano conformi alle normative edilizie. Se sono coinvolti in progetti che successivamente si rivelano essere abusivi o irregolari, potrebbero essere chiamati a rispondere delle proprie azioni.

Infine, le autorità locali sono responsabili di applicare le leggi edilizie, di ispezionare i progetti e di rilasciare le autorizzazioni necessarie. Se non svolgono adeguatamente il loro compito di supervisione e applicazione delle normative, potrebbero essere ritenute responsabili.

Ma come viene valutato questo reato? L’argomento è stato oggetto di diverse pronunce da parte della giurisprudenza e specificatamente, in due recenti sentenze, si ribadisce l’importanza di valutare in modo globale e unitario le opere realizzate per comprendere l’effettivo impatto sul territorio. La giurisprudenza sostiene che l’analisi formale delle singole opere non è sufficiente, e solo un’esaminazione complessiva consente di valutare adeguatamente la trasformazione del territorio e l’incremento del carico urbanistico.

Il Consiglio di Stato ha confermato questo orientamento, sostenendo che gli abusi edilizi devono essere valutati nel loro insieme, considerando la loro interferenza complessiva sul territorio.

“la valutazione degli abusi contestati va fatta prendendo in considerazione una visione complessiva e non atomistica di quanto realizzato, non essendo consentito scomporre o frazionare i singoli interventi al fine di affermarne l’assoggettabilità a una diversa sanzione o la sanabilità, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni ”

Peculiare è la sentenza del TAR Piemonte (n. 635 del 26 giugno 2023), la quale ha affermato la necessità di un permesso di costruire per un intervento che comprendeva la realizzazione di una tettoia su platea e un ampliamento a rustico, in quanto le opere erano destinate a un uso stabile e permanente, con impatto rilevante sul territorio.

Analogamente, la sentenza del TAR Sardegna (n. 721 per 5 ottobre 2023) ha confermato che la valutazione dell’abuso edilizio richiede una visione complessiva delle opere, non permettendo l’atomizzazione delle stesse per negare l’assoggettabilità a una determinata sanzione demolitoria. Si sottolinea che non solo il profilo strutturale, ma anche l’elemento funzionale delle opere deve essere considerato per determinare se contribuiscono al medesimo scopo pratico.

In questo contesto, il TAR Sardegna ha richiesto il permesso di costruire per diverse opere, come un locale per deposito attrezzi, una recinzione metallica e un movimento terra con la creazione di una “pista sterrata”. La necessità di valutare unitariamente, sotto il profilo funzionale, tali interventi ha portato all’applicazione del regime edilizio sanzionatorio derivante dall’unitarietà delle opere, anziché quello applicabile separatamente per ciascun intervento.

In questo quadro si inseriscono le ultime norme in materia di sanatoria e condono edilizio, che hanno introdotto delle importanti modifiche a valle della normativa del Superbonus 110. Se da un lato ancora non si può certamente parlare di “nuovo condono edilizio”, dall’altro è bene prendere atto che i piccoli abusi a determinate condizioni possono essere “sanati”.

Si tratta delle c.d. tolleranze costruttive.

Il problema delle tolleranze costruttive, cioè delle piccole difformità che non costituiscono un abuso edilizio e non vanno quindi sanzionate, è stato affrontato più volte dalla normativa. Il legislatore ha cercato di dare una definizione certa di tolleranze costruttive. Questa definizione è stata ampliata e si cerca ancora di aumentarne la portata che consentirebbe di regolarizzare moltissimi immobili e permetterne la circolazione senza problemi.

Nel 2011 il Decreto Sviluppo (Legge 106/2011) ha introdotto una soglia di rilevanza massima per distinguere le parziali difformità, non sanzionabili, da quelle che invece costituiscono un abuso edilizio. La norma aveva inserito il comma 2-ter nell’articolo 34 del Testo Unico dell’edilizia, in base al quale non sarebbe più stata definita “parziale difformità dal titolo abilitativo” la violazione di altezza, distacchi, cubatura e superficie coperta entro il limite del 2% delle misure progettuali.

Il Decreto Semplificazioni da ultimo, con la Legge n. 120/2020, ha riorganizzato e ampliato la norma sulle tolleranze costruttive, abrogando il comma 2-ter e introducendo l’articolo 34-bis , interamente dedicato alle tolleranze costruttive.

L’articolo 34-bis, attualmente vigente, prevede che il mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2% delle misure previste nel titolo abilitativo.

L’articolo 34-bis annovera tra le tolleranze esecutive, valide per gli edifici non sottoposti a tutela ai sensi Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs 42/2004), anche le irregolarità geometriche, la modifica della finitura degli edifici di minima entità, la diversa collocazione degli impianti e delle opere interne eseguite durante i lavori, a condizione che non siano contrarie alle norme urbanistiche ed edilizie e che non pregiudichino l’agibilità degli immobili.

L’articolo 34-bis disciplina inoltre come far valere le tolleranze costruttive ai fini delle compravendite e degli altri atti per il trasferimento di diritti reali sugli immobili: il tecnico abilitato, incaricato di redigere l’attestazione dello stato legittimo degli immobili, dichiara le tolleranze costruttive nella modulistica da allegare agli atti.

L’anno scorso il Ministro Salvini ha provato ad inserire tra le tolleranze costruttive anche le opere che non si configurano come variazioni essenziali ai sensi dell’articolo 32 del TUE e quelle che non influiscono sugli elementi sostanziali dell’unità immobiliare, a condizione che siano conformi alle norme edilizie e urbanistiche e a quelle in materia di vincoli paesaggistici, idrogeologici, sismici, ambientali e di tutela del patrimonio storico, artistico e archeologico.

Secondo l’articolo 32 del TUE, attualmente in vigore, le variazioni essenziali sono: il mutamento della destinazione d’uso che implica la variazione degli standard previsti dal DM 1444/1968, l’aumento consistente della cubatura, le modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi o della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza, il mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio, la violazione delle norme antisismiche non attinente a fatti procedurali.

Se la legge fosse stata approvata, la presenza di opere “più gravi” di una tolleranza costruttiva o esecutiva ma “meno gravi” di una variazione essenziale avrebbe consentito le compravendite.

L’effettiva portata della nuova sanatoria edilizia sarà determinata dal modo in cui verranno rinnovati i confini della conformità edilizia e delle tolleranze costruttive. Il disegno di legge, però, è stato presentato alla Camera, ma non ha mai iniziato il suo iter per l’approvazione. Non ci resta che attendere eventuali novità da parte del Governo.

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*A cura dell’Avv. Maria Bruschi – responsabile Dipartimento di Azioni Collettive di A.L. Assistenza Legale

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