I limiti alla potestà regolamentare degli Enti Locali: quale metro di valutazione sul metro quadrato?
Nella disciplina del canone unico mancano elementi di parametrazione cui ancorare la correttezza e liceità delle disposizioni regolamentari che vanno ad essere adottate dagli enti. Questo vulnus normativo oltra a complicare l'attività degli operatori rischia di minare la validità e l'efficacia delle disposizioni adottate
Articolo
Il comma 821 dell'articolo 1 della l. 160/2019 stabilisce che il canone "(…)è disciplinato dagli enti, con regolamento da adottare dal consiglio comunale o provinciale, ai sensi dell'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 ". Agli enti spetta quindi il compito di esercitare appieno la propria ineludibile potestà regolamentare nell'esercizio della tanto decantata e ben poco esercitata autonomia impositiva. Né, d'altronde, trattandosi di un'entrata patrimoniale, pur a forte caratterizzazione tributaria, diversamente avrebbe potuto essere.
Il legislatore delimita l'esercizio della potestà regolamentare nel citato comma 821 andando ad individuare elementi obbligatori. Tuttavia né in tale norma né nel complessivo articolato, sono individuati, in generale, limiti all'esercizio dell'attività regolamentare tranne i casi i casi in cui è il legislatore a dettare specifiche e derogatorie discipline. Ne risulta che non poche sono le situazioni in cui il regolamento dovrà integrare la scarna disciplina dettata dalla legge potendo astrattamente deliberare senza "limiti". Ma ciò non può essere e tale mancata previsione sembra fare riecheggiare la sentenza della Corte Costituzionale n. 36/1959 che dichiarò l'illegittimità dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417 - riguardante la disciplina delle pubbliche affissioni e della pubblicità affine- precisando che le modalità della legge stabilite per l'esercizio del potere d'imposizione, considerate nel loro complesso, non costituiscono garanzie sufficienti a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore del tributo, onde è da ravvisare in tal caso una violazione dell'art. 23 della Costituzione.
Non di rado, però, alto è il rischio di vedere adottati, anzi, ormai, di leggere, provvedimenti che presentano disposizioni di dubbia coerenza con i pur labili criteri generali fissati dalla norma principe e, sovente, sembrano appalesare gravi indizi di illegittimità per evidente superamento delle prerogative fissate proprio dal comma 1 dell'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446.
Uno dei temi in cui questo vulnus è particolarmente pericoloso è rappresentato dalla modificabilità della tariffa standard che viene ancorata al limite della invarianza di gettito dei prelievi sostituiti. Sotto questo fronte non si rinvengono nella norma parametri di riferimento ovvero se debba considerarsi il gettito dell'ultimo anno che però è il 2020, anno orribile e oggetto di esenzioni ex lege, ovvero quello dell'ultimo anno di "normale" applicazione del prelievo, il 2019, ovvero se la media degli ultimi tre anni potrebbe essere un criterio oggettivo di calcolo. E poi dal computo del gettito vanno escluse le riduzioni e le esenzioni vigenti per i prelievi istituiti e vanno ricomprese quelle a determinarsi con il nuovo canone?
Un altro tema è quello del potere di determinare l'arrotondamento delle superfici da parte dell'Ente. Su questo fronte sembra emergere un diffuso e massivo ricorso alla riproposizione se non anche persino alla reviviscenza, nelle nuove norme regolamentari, di previgenti modalità di determinazione della superficie imponibile in materia di esposizioni pubblicitarie.
E' il caso specifico del comma 825 della Legge 160/2019: " Per la diffusione di messaggi pubblicitari di cui al comma 819, lettera b), il canone e' determinato in base alla superficie complessiva del mezzo pubblicitario, calcolata in metri quadrati, indipendentemente dal tipo e dal numero dei messaggi." E qui il mancato "coordinamento" con le previsioni del comma 824 non può che rappresentare una chiara volontà del legislatore di differenziare – inspiegabilmente data la volontà di unicità del prelievo- la determinazione dei prelievi (che per le occupazioni sono modulabili anche in base alla durata alla tipologia alla zona ed alla finalità).
In entrambe i casi però il parametro di commisurazione è la superfice espressa in metri quadrati il legislatore (questa volta in continuità con le modalità applicative già in essere per Tosap e Cosap) senza alcun'altra ulteriore aggettivazione cui, invece, per fattispecie particolari, viene fatta menzione nella norma.
La formulazione apparirebbe lampante, lineare e difficilmente interpretabile: il canone è da conteggiarsi a metri quadrati senza possibilità di arrotondamenti.
Nessuna potestà di arrotondamento sembra essere esplicitamente disposta dal legislatore. Allora sotto questo aspetto l'unico strumento legittimamente utilizzabile potrebbe essere quello delle riduzioni o delle esenzioni ai sensi del comma 821 lettera f). Ma occorrerebbe quindi assicurare la copertura delle misure adottate e quindi risolvere il problema della parametrazione della invarianza di gettito. Tutte operazioni che presuppongono una impeccabile banca dati.
Mai come in questi casi però, il condizionale sembra d'obbligo.
Innumerevoli, infatti, sono ormai i regolamenti adottati che, sull'argomento, si sono esercitati nelle più variegate e fantasiose interpretazioni riesumando, soltanto ad esempio, dalla disciplina della ex imposta sulla pubblicità, una tassazione per mezzo metro quadrato per le superfici superiori al primo.
Quella dell'arrotondamento è una questione tutt'altro che irrilevante e marginale. Non può al riguardo non sottolinearsi il già evidente contrasto con il citato comma 1 dell'articolo 52 del D.Lgs.446/1997 allorquando pone una riserva di Legge per quanto attiene la definizione delle fattispecie imponibili.
Ora, volendo, si potrebbe ulteriormente cavillare sul termine "definizione" ma, sta di fatto, che anche la determinazione della superficie imponibile e dunque l'applicazione delle modalità di calcolo concorrono alla definizione delle fattispecie imponibili e, comunque, riverberano effetti difformi sulla sfera patrimoniale del soggetto passivo tenuto al pagamento andando a creare situazioni di disparità di trattamento che invece è proprio quanto il legislatore con il canone "unico" ha voluto uniformare.
Si obietterà, alla tesi sopra sostenuta che, non di rado, l'argomento è stato oggetto di pronunce della Giustizia Amministrativa che, ad esempio con la recente Sentenza 8302 del 24/12/2020 del Consiglio di Stato, ha statuito che "le disposizioni regolamentari sono espressione di una scelta connotata da significativi spazi di discrezionalità. "
E' però, come sempre, la Suprema Corte di Cassazione, con le Sentenze 18108/2016, 24541/2019 e 2174/2020 è intervenuta a delimitare il perimetro operativo degli ambiti normativi di fonte secondaria e a ricordare come, addirittura, il Regolamento Comunale possa essere disapplicato quando ecceda i limiti di legge. Sono state poi addirittura le Sezione Unite della Cassazione a rammentare, con la pronuncia 20681/2018 la diversa potestà ed i limiti in cui incorrono gli Enti diversi dalle Regioni nell'esplicare la loro potestà regolamentare nell'ambito delle entrate .
In buona sostanza: qualcosa sembra non quadrare. Neppure il metro quadrato.
*Avvocato, Professore aggregato di Governance dei tributi locali presso l'Università della Campania Luigi Vanvitelli
