Il CommentoAmministrativo

Incostituzionale il blocco delle azioni esecutive contro gli enti del servizio sanitario calabrese

di Paolo Marra*

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Lo scorso 11 novembre la Corte Costituzionale ha depositato la sentenza n. 228 (relatore estensore Stefano Petitti) che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 "Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili", convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost.

La norma censurata imponeva il divieto, fino al 31 dicembre 2025, di intraprendere o di proseguire azioni esecutive (e prevedeva l'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito) sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 146/2021.

La Corte Costituzionale era stata investita della questione dal Tribunale di Crotone e da quello di Cosenza, nell'ambito di giudizi di esecuzione forzata, e dal TAR Calabria sez. Catanzaro, nell'ambito di cinque giudizi di ottemperanza.

L'art. 16-septies del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, sotto la rubrica «Misure di rafforzamento dell'Agenas e del servizio sanitario della Regione Calabria», contiene una serie coordinata di disposizioni e, in particolare, al secondo comma, prevede, nelle lettera da a) a g), una serie di misure, che – secondo le dichiarazione di principio contenuta in apertura del comma – sono adottate «In ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 23 luglio 2021 e al fine di concorrere all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nonché al fine di assicurare il rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria».

Come detto, oggetto di censura da parte dei giudici a quo era, in particolare, la previsione di cui alla lettera g) del comma 2 dell'art. 16-septies, secondo la quale «al fine di coadiuvare le attività previste dal presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni della presente lettera si applicano fino al 31 dicembre 2025.».

Pur ritenendo che, nell'affrontare i gravi problemi dell'organizzazione sanitaria calabrese – e in particolare quello dell'opacità contabile che da tempo ne affligge l'esposizione debitoria – le norme dettate dall'art. 16-septies manifestino un disegno articolato e coerente, il Giudice delle leggi non ha potuto fare a meno di rilevare il vizio di sproporzione che affligge il trattamento dei creditori muniti di titolo esecutivo.

Seppure, infatti, la crisi del sistema sanitario calabrese sia «di tale eccezionalità da giustificare in linea di principio una specifica misura provvisoria di improcedibilità esecutiva e inefficacia dei pignoramenti, non essendo irragionevole, a fronte di una situazione così straordinaria, che le iniziative individuali dei creditori, pur muniti di titolo esecutivo, si arrestino per un certo lasso di tempo, mentre si svolge il complesso procedimento di circolarizzazione obbligatoria dei crediti e si programmano le operazioni di cassa», la discrezionalità del legislatore, nell'adottare una misura di tale gravità, non può spingersi sino al realizzare «un'eccessiva compressione del diritto di azione dei creditori e […] un'ingiustificata alterazione della parità delle parti in fase esecutiva».

Il principio costituzionale della tutela dei diritti, dettato dall'art. 24 Cost., si estende infatti anche alla fase dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento giudiziale.

Una misura legislativa che incida sull'efficacia dei titoli esecutivi di formazione giudiziale è legittima, quindi, soltanto se limitata ad un ristretto periodo temporale e compensata da disposizioni sostanziali che prospettino un soddisfacimento alternativo dei diritti portati dai titoli: diversamente viene lesa l'effettività della tutela esecutiva, determinando, inoltre, uno sbilanciamento delle posizioni del creditore e del debitore in violazione del principio di parità delle parti di cui all'art. 111 Cost.

La Corte ha ritenuto che la misura introdotta dalla norma sia difforme da queste indicazioni, e che non realizzi un equilibrato contemperamento degli interessi in gioco.

L'esito cui è pervenuta la Corte costituzionale era, stato peraltro, ampiamente previsto dagli osservatori più attenti, i quali non avevano mancato di rilevare, anzitutto, la singolarità – sotto il profilo dell'adeguatezza del mezzo al fine – di un rimedio che si proponeva di giungere alla tempestività dei pagamenti di una particolare categoria di crediti (quelli commerciali), attraverso l'impedimento, sino al 31 dicembre 2025, di porre in esecuzione i crediti di qualsiasi natura (inclusi quelli da risarcimento del danno non patrimoniale e da retribuzione dei prestatori di lavoro) già accertati dall'autorità giudiziaria.

La compatibilità della norma rispetto ai principi costituzionali era, peraltro, assai dubbia (per usare un eufemismo) alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 236 del 7 dicembre 2021 che aveva dichiarato incostituzionale, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., l'art. 3, comma 8, d.l. n. 183/2020 nella parte in cui aveva prorogato dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021 il divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale.

Con la sentenza dell'11 novembre, la Corte Costituzionale ha confermato la fondatezza delle critiche avanzate nell'immediatezza dagli interpreti, facili profeti delle sorti di una disposizione infelice.

Resta lo spazio per due considerazioni a margine.

La norma in questione risultava palesemente contraria – oltre che ai principi costituzionali – alla disciplina comunitaria. In effetti, proprio sulla base di questo rilievo, il TAR Reggio Calabria, con la sentenza 16 febbraio 2022 n. 99, investito di un giudizio d'ottemperanza nei confronti di un'ASL,

- adottando una scelta diversa dagli altri Tribunali calabresi

- anziché sollevare la questione di legittimità costituzionale aveva disapplicato la norma censurata, in quanto incompatibile con il diritto dell'Unione europea (Trattato UE, Trattato TFUE, CDFUE, contenenti norme e principi direttamente applicabili, oltre che con la Direttiva n. 2011/7 sui ritardi nelle transazioni commerciali, direttamente efficace nei c.d. rapporti verticali), e aveva dichiarato fondata l'azione esecutiva intrapresa.

Analoghi dubbi di legittimità costituzionale e di conformità al diritto comunitario toccano un'altra disposizione dell'art. 16-septies, comma 2, d.l. n. 146/2021: quella dettata dalla lett. b) che impone la circolarizzazione obbligatoria dei fornitori sul debito iscritto nei bilanci degli enti del servizio sanitario calabrese fino al 31 dicembre 2020, con la previsione che, qualora i fornitori non diano risposta entro il 31 dicembre 2022, il corrispondente debito si intenderà non dovuto.

Con riferimento a tale disposizione è stata, peraltro, presentata alla Commissione Europea, nello scorso mese di maggio, una denuncia di violazione del diritto dell'Unione.

*a cura dell'avv. Paolo Marra, Partner SZA Studio Legale