L'Amministrazione che tradisce la fiducia del cittadino perde le vesti d'autorità

Per aversi affidamento giuridicamente tutelabile in capo al privato occorre da un lato una condotta della pubblica amministrazione connotata da mala fede o da colpa in grado di far sorgere nell'interessato un'aspettativa di conseguimento del bene della vita, e dall'altro che la fiducia riposta da quest'ultimo in un esito del procedimento amministrativo a lui favorevole sia razionale. L'affidamento incolpevole si sostanzia così nella delusione della fiducia evidentemente mal riposta nella corretta condotta della Pa. Si tratta in sostanza di un'aspettativa di ragionevole coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell'amministrazione fondata sulla sua "correttezza". E quando si discute di lesione dell'affidamento di natura civilistica, differenziata ed indipendente dalla violazione procedimentale - hanno evidenziato le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la recente sentenza n. 12428/2021 - deve intervenire un quid pluris rispetto alla mera inerzia o alla mera sequenza di atti formali di cui si compone il procedimento amministrativo. Quel quid pluris deve integrare una fattispecie di diritto comune nella quale possa valutarsi che l'Amministrazione abbia "dismesso i panni dell'autorità" che agisce sulla base di norme di azione per avere assunto dei comportamenti, formali e informali, eccedenti il significato dell'esercizio fisiologico della funzione amministrativa, entrando così in una sfera suscettibile di essere apprezzata alla stregua di un comune rapporto "alla pari".

La pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento
Spetta al giudice ordinario la controversia relativa a una pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento del privato nel comportamento della Pa difforme dai canoni di correttezza e buona fede. Ciò atteso che la responsabilità della Pa per il danno prodotto al privato quale conseguenza della violazione dell'affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa è configurabile non solo nel caso in cui tale il danno derivi dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto ampliativo illegittimo, ma anche nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato.

Diritto comune e procedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo costituisce una "interlocuzione" fra l'Amministrazione e il privato retta da norme per l'esercizio della funzione amministrativa. A ben vedere nella stessa disciplina del procedimento amministrativo s'incunea il diritto comune laddove la legge sul procedimento amministrativo prevede che la pubblica amministrazione è tenuta al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. La disciplina individua un diritto perché la violazione del termine di conclusione del procedimento non determina l'invalidità del provvedimento adottato in ritardo, ma rappresenta un "comportamento scorretto" della Pa.

Pa "svestita" degli abiti del potere
Il campo del comportamento soggetto alla normativa civilistica della correttezza corrisponde a quell'area in cui l'Amministrazione dismette i panni dell'autorità, o perché manca una norma attributiva del potere, o perché la stessa Amministrazione assume una condotta che acquista rilevanza al di là del regime degli atti formali del procedimento amministrativo. Rispetto alla mera inerzia dell'Amministrazione, suscettibile di essere stimolata con l'istanza del privato e il successivo ricorso avverso il silenzio, o alle condotte procedimentali quali l'obbligo di valutare le memorie scritte ed i documenti presentati dai partecipanti al procedimento, il comportamento dell'Amministrazione rilevante ai fini dell'affidamento del privato si pone e va valutato su un piano diverso rispetto a quello della valutazione degli atti procedimentali che conducono al provvedimento con cui viene esercitato il potere amministrativo. Deve trattarsi di un comportamento che, pur dispiegandosi mediante atti formali, sul piano del significato "sporga" rispetto alla fisiologia del procedimento e che pertanto si differenzi rispetto a quest'ultimo; perché la responsabilità non è da procedimento, ma da comportamento.

Lesione dell'affidamento e violazione procedimentale
La questione della correttezza del comportamento della Pa è indipendente da quella della legittimità del procedimento: potrebbe aversi un comportamento in violazione della regola di responsabilità civile nonostante la validità dell'atto sul piano del diritto pubblico. La lesione dell'affidamento quale danno evento, eventualmente in unione con contegni non formali dell'Amministrazione, introduce una distinzione già sul piano del fatto, ancor prima dell'effetto giuridico, rispetto a fattispecie di violazione procedimentale. Rileva non la mera inerzia, la quale potrebbe anche risultare legittima all'esito dell'eventuale esercizio degli strumenti di tutela, ma il contegno positivo, formale o informale, comunque tale da indurre il privato a fare affidamento su un esito favorevole della vicenda in corso. E data l'autonomia della nozione di comportamento rispetto a quella di azione amministrativa, dal punto di vista dell'esercizio della funzione, l'inerzia potrebbe essere legittima, ma ciò nondimeno lesiva in termini di pregiudizi subiti a causa delle scelte condizionate dal comportamento scorretto.