La ponderazione di trasparenza, riservatezza e buona amministrazione nel vaglio delle istanze d'accesso con molti controinteressati

Il complesso della disciplina sulla "trasparenza amministrativa" offre la ragionevole deduzione circa il necessario, imprescindibile, bilanciamento tra il diritto alla trasparenza e l'esigenza di non pregiudicare, attraverso un improprio esercizio del diritto di accesso, il buon andamento dell'Amministrazione, riversando sulla stessa un onere oltremodo gravoso che la sottoporrebbe ad attività incompatibili con la funzionalità dei suoi plessi e con l'economicità e la tempestività della sua azione. Ebbene, esattamente per mezzo di una lettura di sistema che attraversa la regolazione del "tradizionale" diritto di accesso documentale fino ad arrivare all'assai più giovane accesso civico "generalizzato", con la recente sentenza 1426/2021, il Consiglio di Stato ha chiarito che l'anzidetto "bilanciamento" va applicato anche alle attività connesse al coinvolgimento dei "controinteressati" alla ostensione delle informazioni detenute dall'ente pubblico. Ed invero - accenta il Giudice di Palazzo Spada - qualora la quantità dei "controinteressati" sia davvero significativa neppure la moderna comunicazione telematica può venire in valido soccorso della Pa coinvolta. Amministrazione in tal caso "vincolata" a non (poter) concedere l'accesso alla documentazione reclamata.

I "controinteressati" nella disciplina "tradizionale" in materia di accesso ai documenti amministrativi - Il Regolamento generale recante la disciplina in materia di ostensione della documentazione amministrativa prescrive che il diritto di accesso agli atti burocratici è esercitabile, nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, da chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l'accesso. Segnatamente il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi "materialmente" esistenti al momento della richiesta e detenuti da una pubblica amministrazione. In ogni caso la pubblica amministrazione non è tenuta a elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.

Invero la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti "controinteressati" alla ostensione è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Per "controinteressati" vanno intesi tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro "diritto alla riservatezza". Tali soggetti sono individuati tenuto anche conto del contenuto degli atti connessi; e possono presentare entro dieci giorni dalla ricezione della sopraindicata comunicazione, una motivata "opposizione", anche per via telematica, alla richiesta di ostensione.

I "controinteressati" nella recente disciplina in materia di accesso civico generalizzato - Sulla questione in argomento è di rilievo considerare anche quanto previsto in tema di accesso civico generalizzato. Il cosiddetto decreto trasparenza disciplina le modalità di partecipazione dei controinteressati al procedimento di accesso civico che si svolge davanti alla amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso. In sede di applicazione della normativa è emersa (ancora una volta) l'esigenza di assicurare la massima partecipazione dei "controinteressati". Tuttavia le circolari e le istruzioni applicative di stampo ministeriale suggeriscono in proposito che considerare il coinvolgimento di un numero eccessivamente elevato di soggetti controinteressati è circostanza potenzialmente pregiudizievole del buon andamento dell'amministrazione. Più specificamente in tema di cosiddetto Foia (Freedom of Information Act) le istruzioni ministeriali evidenziano che l'amministrazione è tenuta a consentire l'accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti e informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il corretto funzionamento dell'amministrazione. E la "ragionevolezza" della richiesta va valutata tenendo conto di precisi criteri tra cui: l'eventuale attività di elaborazione (ad esempio oscuramento di dati personali) che l'amministrazione dovrebbe svolgere per rendere disponibili i dati e documenti richiesti; le risorse interne che occorrerebbe impiegare per soddisfare la richiesta, da quantificare in rapporto al numero di ore di lavoro per unità di personale; la "concreta" rilevanza dell'interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare.

"Onerosità" della procedura - Va quindi rilevata la possibilità – anzi - la "doverosità" di respingere: richieste di accesso qualora siano manifestamente "onerose" o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione interessata; richieste massive contenenti un numero copioso di dati o di documenti; richieste massive plurime, che pervengano in un arco temporale limitato, magari da parte dello stesso richiedente ovvero da parte di più richiedenti tuttavia riconducibili a uno stesso "centro di interessi". E la consistenza gravosa degli oneri procedimentali si apprezza certamente anche nel caso di necessaria acquisizione del consenso di numerosi controinteressati con eventuale onere di rielaborazione dei documenti originari, eventualmente "ristrutturati" attraverso interventi selettivi frutto di una complessa attività di reperimento di consensi e di valutazione di motivati dissensi.

La "via telematica" - Neppure vale osservare che l'amministrazione nei casi richiamati potrebbe assolvere più agevolmente l'onere del contraddittorio attraverso la meno gravosa modalità telematica. Invero, la "via telematica" prevista in alternativa a quella classica dell'invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento è attuabile solo nei confronti di coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione e si traduce nell'invio di una comunicazione sulla casella di posta elettronica certificata (Pec) dei soggetti
interessati, laddove fornita per le comunicazioni con la pubblica amministrazione come proprio domicilio speciale. Basti evidenziare in proposito che le plurime attività di individuazione dei controinteressati che hanno indicato il proprio recapito Pec , di inoltro a ciascuno di questi della comunicazione telematica e di ricezione e valutazione della risposta resa sul medesimo canale comunicativo, oltre che di successivo "ri-confezionamento" dei documenti all'esito di questi incombenti, sono in grado di generare un cumulo di compiti oggettivamente di serio "intralcio" all'efficiente disbrigo e andamento delle ordinarie attività amministrative.