Amministrativo

PnRR e Concorrenza: la sfida parte dalla legge sulla concorrenza

di Morena Luchetti *

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Tratto da Plusplus24 e Smart24

In breve

La concorrenza fa parte delle riforme, ed il Recovery Plan, come scritto nella parte introduttiva (pag. 23), è soprattutto un piano di riforma.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nel testo adottato dal Governo Draghi e comunicato alle Camere lo scorso 26 e 27 aprile prima dell'invio alla Commissione Europea del 30 aprile (https://temi.camera.it/leg18/provvedimento/piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza.html), nell'ambito delle riforme "abilitanti" include la concorrenza come motore di lancio dell'economia del Paese.

Gli investimenti non bastano; non sono sufficienti nella misura in cui non sono coadiuvati da riforme capaci di generare una effettiva competitività del Paese e di migliorare l'equità sociale. Nella presentazione del capitolo dedicato alla Riforme, il Governo delinea l'obiettivo perseguito lungo questa direttrice "Le linee di investimento devono essere accompagnate da una strategia di riforme orientata a migliorare le condizioni regolatorie e ordinamentali di contesto e a incrementare stabilmente l'equità, l'efficienza e la competitività del Paese. In questo senso le riforme devono considerarsi, allo stesso tempo, parte integrante dei piani nazionali e catalizzatori della loro attuazione".

La concorrenza fa parte delle riforme, ed il Recovery Plan, come scritto nella parte introduttiva (pag. 23), è soprattutto un piano di riforma.

Nel complesso le riforme previste sono di tre tipologie: a) riforme orizzontali, d'interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, consistenti in innovazioni strutturali dell'ordinamento; b) riforme abilitanti, quali interventi funzionali a garantire l'attuazione del Piano e a rimuovere gli ostacoli amministrativi e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati; c) riforme settoriali, contenute all'interno delle singole Missioni, consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche.

La concorrenza rientra nella seconda tipologia di riforme assieme alla "semplificazione"; semplificare dunque sì, alleggerendo il sistema di norme (e rendendo, al contempo, le leggi più accessibili per il cittadino), accompagnando questo passaggio con interventi mirati in grado di incidere sulle pastoie burocratiche, sui vincoli normativi e sui nodi procedimentali che di fatto rallentano, o in taluni casi impediscono, la competitività dei mercati, nella prospettiva di favorire nel lungo periodo "una più consistente eguaglianza sostanziale e una più solida coesione sociale"; scopi perseguibili andando in concreto a rimuovere gli ostacoli – di varia matrice – che di fatto impediscono, o rendono più difficoltoso, l'accesso al mercato.

Perno della concorrenza è (sarà) la legge annuale per il mercato e la concorrenza, legge istituita nel nostro ordinamento nel 2009 con la L. n. 99/2009 che ha visto la luce un solo anno, nel 2017, quando venne adottata la L. n. 124/2017. Strumento, quindi, chiaramente poco usato dal nostro legislatore, che nel Piano riprende vigore diventando fulcro delle strategie annuali destinate a fare da propulsore alla competizione nei diversi settori del mercato. A tale legge il Governo assegna non solo il compito (in positivo) di aumentare la qualità ma anche quello (in negativo) di abrogare o modificare le norme che sono di ostacolo alla concorrenza, secondo un processo di revisione costante e sistematica.

Per questo anno la legge verrà presentata in Parlamento entro luglio 2021 tenendo conto della Segnalazione adottata dall'Autorità Garante della concorrenza e del mercato (https://www.agcm.it/media/comunicati-stampa/2021/3/S4143), e gli ambiti toccati dall'intervento saranno quelli della realizzazione di infrastrutture strategiche, della rimozione di barriere all'entrata nei mercati, la concorrenza e i valori sociali, il rafforzamento dei poteri di antitrust enforcement e la vigilanza del mercato. Nel promuovere la concorrenza in tali suddetti ambiti, il Governo ha previsto steps successivi con norme che potranno essere introdotte subito con la legge annuale 2021 o con le successive del 2022 o del 2024 come nel caso delle concessioni autostradali, le cui gare per gli affidamenti sono pronosticate per tale anno .

Si terrà dunque conto, in primis, di realizzare importanti infrastrutture in settori vitali dell'economia quali le telecomunicazioni, i porti e le reti elettriche: questa terna di ambiti è quella indicata nel Piano in cui saranno introdotte norme finalizzate a garantire il capillare sviluppo delle reti di telecomunicazione nelle aree prive di copertura mentre, per i porti, la finalità sarà quella di introdurre criteri trasparenti per il rilascio delle concessioni (2021); nel 2022 è invece prevista l'attuazione di piani di sviluppo della rete per l'energia elettrica.

Per quanto concerne la "rimozione di barriere", il Piano è pro-concorrenziale nel senso di promuovere la sostituzione di regimi concessori con quelli di apertura al mercato, mirando soprattutto alle concessioni di grande derivazione idroelettrica, a quelle di distribuzione del gas naturale, alle concessioni autostradali ed alla vendita di energia elettrica; settori in cui, a ben vedere, i grandi gruppi da un lato e gli stakeholders dall'altro svolgono ruoli primari.

Di interessi non primariamente economici dei cittadini, invece, si occupa il Piano in termini di "concorrenza e valori sociali", laddove iscrive nel programma anche la revisione dei servizi pubblici, di alcuni particolari servizi pubblici che hanno diretta attinenza con la salute pubblica; i servizi pubblici locali, ad esempio, saranno interessati da un intervento di razionalizzazione della normativa volto a sottolineare maggiormente l'uso responsabile da parte delle amministrazioni dei sistemi di autoproduzione (in house providing); in ambito sanitario, invece, saranno introdotti criteri più trasparenti nel sistema di accreditamento dei servizi regionali, anche nell'ottica di una migliore verifica del sistema stesso; la sostenibilità ambientale "passerà", invece, attraverso un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore dei rifiuti ed una più accentuata diffusione delle energie rinnovabili.

Sul "rafforzamento dei poteri delle autorità di regolazione di settore", il Piano va in una duplice direzione, prevedendo da un lato il consolidamento dei poteri e il rafforzamento strutturale delle Autorità di settore (Consob, Agcm, Arera, Art), dall'altro dei "correttivi" nella disciplina delle operazioni di concentrazione e per il potenziamento dell'Antitrust nel contrasto al potere economico di imprese operanti in più mercati.

Infine, sulla "vigilanza", il Piano intende assicurare effettiva attuazione al regolamento 2019/1020 sulla vigilanza e conformità dei prodotti.

Chi fa da protagonista nella tutela della concorrenza è, oltre alla Commissione Europea, anche l'Autorità Garante della concorrenza e del mercato. La stessa legge 2021 del mercato e della concorrenza troverà, nella Segnalazione di marzo scorso dell'Antitrust, la sua fonte ispiratrice.

Osservando tale Segnalazione, documento di oltre 100 pagine (https://www.agcm.it/media/comunicati-stampa/2021/3/S4143) inviato dall'Authority al Governo con lo scopo di mettere in luce i settori critici in cui la spinta pro-concorrenza è ancora troppo debole, può notarsi come la concorrenza, già dall'introduzione, venga intesa come la vera "scommessa" in grado di colmare, da un lato, ed insieme ad altre componenti, il divario con il resto d'Europa, dall'altro di favorire la migliore allocazione delle risorse promuovendo produttività e posti lavoro. In termini macroeconomici, la concorrenza è promossa per favorire la moltiplicazione dei benefici che gli interventi fiscali mirano a perseguire, benefici che altrimenti sarebbero più contenuti in un sistema scarsamente concorrenziale..

L'Autorità pone in evidenza alcuni macro interventi, ripresi poi nel Recovery Plan come assi portanti.

Le grandi infrastrutture, a partire dalle reti di telecomunicazione (fissa e mobile), dovranno essere potenziate e allineate all'Europa ed alle regole del Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche; i porti, grandi arterie strategiche per la crescita, dovranno essere riformati sotto il profilo degli affidamenti delle concessioni in ambito portuale, affidamenti che dovranno condursi secondo criteri trasparenti, certi, ispirati ai principi cardine derivanti dal Codice della Navigazione (art. 37) e dal Regolamento di attuazione (art. 18). L'Autorità sollecita la riforma dei porti secondo quel progetto risalente alla legge n. 84 del 1994 il cui articolo 18 aveva previsto il riordino della legislazione di settore mai varata. Si richiama, in particolare, il parere reso dal Consiglio di Stato sull'ultimo schema di decreto attuativo del predetto art. 18 (CdS sezione consultiva per gli atti normativi parere n. 1505/2016) in cui il Supremo Consesso ebbe a evidenziare l'importanza della pianificazione, e progettazione, degli ambiti portuali sottolineando l'imprescindibile collegamento tra il momento della assegnazione delle concessioni delle aree portuali e delle banchine con quello, appunto, della prodromica pianificazione del sito, rimarcando il dato per cui non poteva essere rimessa alla mera istanza di parte l'avvio delle procedura di assegnazione del titolo.

E' pure suggerita dall'Autorità la riforma dell'art. 18 comma 7 sul divieto di cumulo di concessioni all'interno dello stesso porto, non più in linea con gli attuali assetti soprattutto dei grandi porti, che rischia anche di limitare la possibilità di progetti di crescita degli operatori.

Per i servizi pubblici, è invece il sistema degli affidamenti in house ad essere preso in esame quale sistema "abusato" ed al quale, invero, occorrerebbe ricorrere solo in casi specifici e previa motivazione rinforzata; l'Antitrust suggerisce di introdurre una motivazione analitica nell'ipotesi di ricorso al sistema di auto-produzione, per un vaglio e un controllo, a posteriori, stringente, anche in termini di responsabilità degli apparati amministrativi.

Quanto alle "barriere" all'entrata, invece, si dovranno introdurre criteri concorrenziali nei regimi concessori, aprendo al mercato e permettendo a nuovi operatori, come pure a quelli già titolari, di competere e migliorare la produttività. Le concessioni turistico ricreative, già "attenzionate" dall'Antitrust (Bollettino settimanale n. 12/2021, n. 17/2021, n. 18/2021, solo per citare alcuni esempi), sono, nel documento, riprese in ragione della loro importanza per il turismo e per l'ampia risonanza che la Direttiva europea Servizi (2006/123/CE) e la sentenza CGUE del 14 luglio 2016 hanno avuto nel settore e nei tavoli istituzionali.

Il sistema delle proroghe/rinnovi, come noto, deve – secondo l'Authority – lasciare spazio ad un sistema di affidamenti delle concessioni di beni del demanio marittimo caratterizzato da procedure aperte e trasparenti in grado di incidere positivamente sulla qualità dei servizi resi e sulla crescita e sviluppo dell'economia del mare. Il rinnovo generalizzato, "a cascata", dei titoli nei confronti degli operatori concessionari, previsto anche di recente con la legge n. 145/2018, non solo contrasta con la Direttiva Servizi – art. 12 – ma osta anche alla libertà di stabilimento di cui all'art. 49 e 56 del Trattato sull'Europa, impedendo l'ingresso in questo mercato a nuovi operatori.

Anche per le concessioni di grande derivazione idroelettrica, come pure per le concessioni per il commercio su aree pubbliche, per quelle di distribuzione del gas e per il commercio al dettaglio la linea di conduzione dovrà essere quella degli affidamenti concorrenziali, secondo regole certe e condivise.

Per la sostenibilità ambientale l'Autorità insiste sulla concorrenza che, nel settore dei rifiuti, favorirà un'economia circolare, mentre per i rifiuti indifferenziati sarà l'impiantistica a dover essere potenziata, nell'ottica di una migliore e più efficiente gestione.

Sul versante "salute", il documento prevede una revisione del sistema di erogazione dei servizi regionali che dovranno uniformarsi secondo un accreditamento riformato, ed anche l'accesso al mercato dei privati all'esercizio di attività sanitarie non convenzionate con il SSN dovrà essere "liberalizzato" rimuovendo gli ostacoli all'ingresso.

Trattasi di interventi massicci, di riforme portanti, di cambiamenti "di rotta" pressoché sostanziali che imprimeranno al mercato, nei diversi settori, un profilo nuovo. Senza considerare i "contraccolpi" all'interno delle amministrazioni, chiamate per prime alla nuova sfida.

La prima legge, dunque, a luglio 2021; non ci resta che attendere, sarà un primo, importante, "banco di prova".

a cura di dell'avv. Morena Luchetti , Cassazionista abilitata Magistrature Superiori
PhD Sociologia delle Istituzioni Giuridiche e Politiche e Analisi degli Apparati Amministrativi, lmlex ||| Studio Legale

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