Amministrativo

Processo amministrativo, ricorso collettivo mai come "sommatoria" di singole domande

Lo precisa il Tar Lazio con la sentenzea 99/2022

di Pietro Alessio Palumbo

Nel processo amministrativo, anche dopo la codificazione del 2010, la proposizione del ricorso collettivo rappresenta ancora una "deroga" al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione. Le ragioni a supporto di tale considerazione secondo il Tar Lazio (sentenza 99/2022) vanno individuate, da un lato nella circostanza che il codice del processo amministrativo si esprime con il "singolare" quando indica i requisiti del ricorso, e dall'altro nel fatto che il processo impugnatorio presuppone un provvedimento che è obbligatorio gravare in giudizio entro uno stretto termine decadenziale da parte del suo "preciso" destinatario. Da ciò deriva anche che provvedimento e ricorrente sono il fulcro del processo, e in riferimento ad essi si misurano le condizioni dell'azione e i presupposti processuali. E qualora provvedimento o ricorrente abbiano forma "plurale", i termini di impugnazione, nonché le condizioni dell'azione e i presupposti processuali, diventano sfumati, evanescenti, a ben vedere "cangianti"; tendendo – precisa il Tar capitolino - a perdere senso giuridico e valenza conformativa della tipologia di processo prescelto dal Legislatore.

La proiezione in sede processuale di situazioni sostanziali accomunanti tutti i ricorrenti
L'affermazione secondo la quale il ricorso collettivo deve essere inteso come una "deroga" al principio generale alla cui stregua ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta con ricorso autonomo, va comunque coordinata e contemperata con le norme del processo amministrativo e del codice di procedura civile in tema di connessione. Deve infatti evidenziarsi che ciò che consente a più soggetti di agire in giudizio per il tramite di un solo strumento di convocazione in giudizio – assumendo collettivamente la qualità di parte attorea ovvero di parte ricorrente - è la identità di posizione giuridica sostanziale per la quale si richiede tutela. In questo senso, più titolari in comunione di un diritto reale potranno agire "collettivamente" in giudizio per la tutela del loro diritto da aggressioni o compromissioni ovvero per il risarcimento del danno eventualmente subito; così come più titolari di un medesimo diritto di credito con un solo atto processuale potranno richiedere la condanna del debitore all'adempimento della propria obbligazione. Tale situazione, tuttavia, più che "derogatoria" di un principio generale, costituisce una ipotesi ordinaria di esercizio del potere di azione, proiezione in sede processuale di una situazione sostanziale identica, accomunante tutti gli attori o ricorrenti.

L'"omogeneità" delle posizioni soggettive dei ricorrenti e l'"identità" delle situazioni processuali
È in questo contesto che vanno circoscritti e identificati i requisiti di ammissibilità del ricorso collettivo nel processo amministrativo. Va affermato che affinché i ricorsi collettivi siano ammissibili nel processo amministrativo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali. È in particolare necessario che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, ossia afferiscano ai medesimi atti e rechino le medesime censure; le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti siano del tutto omogenee e sovrapponibili; i ricorrenti non versino in condizioni di contrasto neppure potenziale. Pertanto affinché il ricorso collettivo possa essere ammissibile, oltre al requisito negativo dell'assenza, anche solo potenziale, di conflitto di interesse tra i ricorrenti, vi deve essere "omogeneità" e non "discordanza" delle posizioni soggettive fra gli interessi dei ricorrenti, con coincidenza di situazioni sostanziali e processuali.

I ricorrenti non devono versare in posizioni (neppure potenzialmente) contrapposte
Anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di attestare che per l'ammissibilità di un ricorso collettivo è necessario che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto, ossia afferiscano ai medesimi atti e rechino le medesime censure; le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti siano del tutto omogenee e sovrapponibili; i ricorrenti non versino in condizioni di contrasto nemmeno ipotetico. Deriva che, ai fini della ammissibilità del ricorso collettivo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi. Inoltre, lo stesso Tar Lazio, in altre pronunce, con particolare riferimento al rapporto tra ricorso collettivo e cumulativo, ha sostenuto che nel ricorso collettivo, nonostante la pluralità dei ricorrenti, gli stessi devono essere considerati alla stregua di un'unica e indistinta parte processuale; con ciò significando non solo, e non tanto, che con il gravame soggettivamente cumulato siano rivolte al giudice le medesime domande e siano prospettate uguali censure contro l'azione amministrativa, ma anche che la (asserita) lesione delle rispettive sfere giuridiche sia necessariamente riconducibile ed imputabile ai medesimi provvedimenti impugnati; non potendosi ammettere che atti amministrativi produttivi di effetti scindibili e non imputabili all'intera parte siano gravati mediante un'impugnazione collettiva.

Le norme in tema di contributo unificato
A supporto dell'impostazione più rigorosa, la giurisprudenza ha rimarcato la necessità di evitare comportamenti processuali delle parti elusivi degli obblighi previsti dalle norme in tema di contributo unificato e di preservare il potere di riunione delle cause da parte del Giudice; da cui deve dedursi, almeno tendenzialmente, l'insussistenza del medesimo potere in capo alle parti. Il disciplinato rispetto dei richiamati limiti ai fini dell'ammissibilità sia dei ricorsi collettivi che di quelli cumulativi risponde all'esigenza non solo, e non tanto, di evitare la confusione tra controversie diverse, con conseguente aggravio dei tempi del processo e necessità di preservare il potere discrezionale del giudice di procedere alla riunione di cause connesse ai sensi della disciplina del codice del processo amministrativo, ma risulta essere anche strumentale a impedire l'elusione delle disposizioni fiscali in materia di accesso alla giurisdizione. Il tanto, posto che con la proposizione di un ricorso cumulativo parte ricorrente chiede più pronunce giurisdizionali provvedendo, però, una sola volta al pagamento dei relativi tributi. Se quest'ultimo aspetto può dirsi risolto con riferimento ai motivi aggiunti impropri, atteso che la formulazione attualmente vigente del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, li contempla espressamente ai fini del pagamento del contributo unificato quando vengono introdotte domande nuove, lo stesso non può dirsi per la fattispecie dove il cumulo delle domande di annullamento riferibili a due determinazioni autonome e non connesse oggettivamente sia stato effettuato nell'ambito di un unico atto introduttivo del giudizio, anziché mediante la loro impugnazione con distinti ricorsi.

Inammissibile (quindi) la mera "sommatoria" di singole domande
Nella vicenda affrontata dal Tribunale amministrativo romano l'azione processuale dei ricorrenti non risultava essere configurabile né alla stregua di un'unica domanda di annullamento di un provvedimento comune, né tantomeno di più domande di annullamento di provvedimenti oggettivamente connessi e riferibili, in via indistinta, all'intera parte ricorrente; quanto piuttosto come una mera "sommatoria" di singole domande di annullamento intese ad ottenere la caducazione di più provvedimenti di interesse di ciascuno dei singoli ricorrenti, e non dell'intera parte processuale. Per le ragioni esposte, il ricorso collettivo in argomento è stato dichiarato inammissibile dal Giudice amministrativo capitolino. E ciò per carenza dei requisiti imprescindibili ai fini della valida proposizione di una impugnazione cumulativa.

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