Profili e limiti del sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo sui pareri del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio

(Consiglio di Stato, Sez. II, 5 maggio 2022, n. 3558)

Il caso in esame trae origine dall'impugnazione di una determinazione dirigenziale assunta dalla Guardia di Finanza – Centro informatico amministrativo nazionale – Ufficio trattamento economico personale in quiescenza, proposta da un luogotenente di Brigata posto in congedo della medesima Forza Armata, con cui è stata respinta la domanda, da quest'ultimo a suo tempo avanzata per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità asseritamente contratta dal medesimo luogotenente nel corso dello svolgimento della sua attività lavorativa.

A supporto della domanda sopra citata, il luogotenente aveva allegato copiosa documentazione, da cui emergerebbe che il proprio servizio era stato caratterizzato da eccezionale gravosità stante la moltitudine di compiti svolti in particolare negli ultimi dieci anni anteriori al collocamento in congedo, ove aveva dovuto svolgere sistematicamente numerose ore di lavoro straordinario anche a causa del sovrannumero dei militari posti sotto il suo comando. A dimostrazione di tale circostanza, il luogotenente aveva inoltre rilevato che, successivamente alla cessazione dal servizio, la Brigata è stata trasformata in Tenenza, con sottoufficiali a capo delle sezioni in cui è articolata e la sottrazione di baschi verdi e cinofili.

Tale circostanza sarebbe stata quindi idonea a incidere seriamente nell'insorgenza della patologia contratta.

Nonostante le motivazioni rese e la documentazione presentata a corredo dell'istanza, il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio della Guardia di Finanza aveva reso pareri sfavorevoli – richiamati nella summenzionata determinazione dirigenziale – motivati sull'unico presupposto che la citata patologia avrebbe normalmente natura endogena e familiarità, senza alcun ruolo ravvisabile in capo al servizio prestato.

La tesi esposta con il ricorso introduttivo del giudizio si fondava, pertanto, sulla carenza e sulla lacunosità dell'istruttoria condotta dall'organo deputato alle verifiche in esame. Tesi, questa, ritenuta fondata dal collegio investito della controversia, il quale ha quindi accolto il ricorso introduttivo, ritenendo generica, apodittica e apparente la motivazione del diniego opposto e dei presupposti pareri.

Il Ministero dell'economia e delle finanze unitamente alla Guardia di Finanza hanno ritualmente impugnato la decisione assunta dal giudice di prime cure innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comitato per la Verifica delle Cause di Servizio, respinta dal Tar investito della controversia, oltre che rilevando la sufficienza ed esaustività del provvedimento gravato in primo grado.
L'appellato, d'altro canto, ha ribadito le difese già spiegate in primo grado, insistendo per la conferma della sentenza gravata.

Il Supremo Consesso ha in primo luogo rilevato l'infondatezza dell'eccezione processuale avanzata dalle amministrazioni appellanti, sul presupposto che il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio è incardinato presso il Ministero dell'economia e delle finanze e che i pareri dallo stesso espressi sono parzialmente vincolanti per l'amministrazione attiva.

Ciò comporta che tali pareri, pur avendo natura endoprocedimentale, sono comunque suscettibili di impugnazione unitamente agli atti conclusivi, con l'effetto che è corretto evocare in giudizio, in aggiunta all'amministrazione attiva, anche il relativo organo tecnico, come peraltro rilevato da ulteriore giurisprudenza formatasi sul punto (Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. giurisd., 24 giugno 2019, n.582).

In secondo luogo, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato anche nel merito l'appello proposto, dal momento che la patologia, pur essendo legata a fattori endogeno-costituzionali, è influenzata anche da concause di comune epidemiologia tra cui lo stress psico-fisico di particolare entità, di cui non può non tenersi conto nella valutazione circa la sua dipendenza da causa di servizio.

Rileva dunque, in subiecta materia, non già il principio dell'equivalenza delle condizioni, che nel campo degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali governa il rapporto causale tra evento e danno, bensì il principio della causalità adeguata, il quale richiede sempre la riconoscibilità dell'esistenza di fattori riconducibili al servizio che rivestano un ruolo di adeguata efficiente incidenza nell'insorgenza e nello sviluppo del processo morboso.

Conseguentemente, non si può escludere l'ascrivibilità della patologia alla causa di servizio, ove il lavoratore abbia subito uno stress particolarmente intenso in ragione di condizioni lavorative anomale e superiori al livello ordinario delle mansioni prestate.

Applicando le citate coordinate ermeneutiche al caso di specie, il Consiglio di Stato ha quindi rilevato che, dal momento che tali condizioni risultano essersi verificate per tabulas , esse sono idonee a configurare la dipendenza dalla causa di servizio della patologia anche perché sono incontestati sia la correttezza dello stile vita del luogotenente sia l'insussistenza di anamnesi familiari dalle quali sia possibile evincere una familiarità con la patologia contratta.

Si tratta di valutazioni che l'amministrazione attiva e il suo organo tecnico non hanno in alcun modo condotto, incorrendo nella palese violazione dell'eccesso di poter per difetto di istruttoria e carenza motivazionale.

Così definitivamente pronunciando, il Consiglio di Stato si è sostanzialmente sostituito all'amministrazione attiva, in apparente violazione delle preclusioni poste dall'ordinamento giuridico. Violazione solo apparente, appunto, in quanto, come puntualmente precisato dal Collegio giudicante, tale sostituzione è da ritenersi consentita laddove la motivazione degli atti impugnati è evidentemente affetta da vizi logici, idonei a evidenziare l'inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l'amministrazione, ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito.

La pronuncia in commento risulta particolarmente interessante non tanto sotto il profilo giuridico, quanto fattuale.

Sono infatti pacifici i principi ivi richiamati in ordine alla non sostituibilità delle valutazioni del giudice amministrativo con quelle operate dalle competenti autorità, salvi i casi di inattendibilità del giudizio reso dagli organi tecnici deputati al compimento delle verifiche de quibus; così come pacifica è la considerazione secondo cui il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio è un organo amministrativo decidente dotato di competenza esclusiva, che si esprime sulla base di valutazioni tecniche di natura medica e i cui pareri non sono sindacabili neppure in caso di difformi conclusioni raggiunte in sede di consulenza tecnica d'ufficio o verificazione, essendo queste ultime funzionali unicamente alla verifica di specifici e concreti aspetti che rimangono in dubbio e che un'ulteriore perizia potrebbe essere in grado di chiarire efficacemente (cfr. Tar Lazio, Sez. I, 10 gennaio 2022, n.137; id. 6 dicembre 2021, n.12566; nello stesso senso, vds. Tar Lombardia, Sez. III, 3 agosto 2020, n.1498; Tar Lazio, Roma, sez. I quater, 27 luglio 2016, n. 8605; id. 28 aprile 2017, n. 4987).

Ciò che rileva, dunque, è che la pronuncia in esame rappresenta, in un settore fortemente connotato dal particolare rispetto della discrezionalità tecnica dell'organo deputato a compiere le verifiche de quibus – tanto che nemmeno le conclusioni difformi raggiunte da altri sanitari sono idonee a scalfirne il relativo giudizio – uno dei rari casi in cui è stata valorizzata la produzione documentale offerta dal privato interessato per far emergere l'inattendibilità del giudizio operato dal Comitato di Verifica per le Cause di Servizio.

Una pronuncia dunque, che va accolta favorevolmente in quanto desta meraviglia, "come la civetta quando di giorno compare".

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*A cura dell'Avv. Daniele Archilletti, Lipani Catricalà & Partners