Trasparenza: con la riforma Madia semplificati gli obblighi di pubblicazione

Contrariamente all'idea di un contesto di norme di principio che, all'esito di un adeguato periodo di gestazione, indirizzano l'ordinamento garantendo la certezza del diritto per gli operatori, anche il tema della trasparenza non sfugge alla prassi ormai consolidata di riforme generali sottoposte a successive modifiche, spesso (ma non solo) in coincidenza con ogni nuova compagine governativa.

Inquadramento della materia - Dopo che all'inizio del 2013 in tema di accesso e, più in generale, di trasparenza le nuove regole del decreto legislativo 33/2013 avevano doppiato le norme generali contenute nella legge n. 241 del 1990 (a propria volta oggetto di numerose modifiche negli anni), la cosiddetta “riforma Madia” tenta l'ennesimo rilancio di tali temi.
Invero, in sede applicativa negli anni è emerso un consolidamento di orientamenti tali da garantire – almeno in quest'ambito - una diminuzione del contenzioso. Tuttavia, il permanere della crisi economica giustifica ogni tentativo di rilancio, in cui in definitiva va inscritta anche tale riforma.
Il decreto in esame costituisce il primo disegno attuativo della “Madia” che giunge in “Gazzetta ufficiale”. E fra le diverse novità – non tutte condivise ad esempio dal parere del Consiglio di Stato – una parte non irrilevante è costituita dalle norme che, nelle diverse parti del testo, perseguono un obiettivo: il tentativo di rilancio della trasparenza attraverso la peculiare modalità delle banche dati.
Il tema non è nuovo, specie in alcuni settori delicati (come in tema di appalti e di prevenzione dall'infiltrazione criminale). Se ne persegue ora un più concreto tentativo di generalizzazione.

Le norme di dettaglio: nuove regole generali di pubblicazione - I primi segni di tale tentativo sono ricavabili nell'ambito nel nuovo capo I-ter, introdotto nel testo del Dlgs 33/2013 dal decreto legislativo 97/2016 e rubricato «Pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti». In particolare, gli articoli da 7 a 11 introducono alcune modifiche alla disciplina generale in materia di obblighi di pubblicazione disciplinati dagli articoli da 6 a 12 del Dlgs 33/2012.
In tale ambito l'articolo 9 novella il pari numero di articolo del decreto previgente (n. 33), introducendo una serie di misure di semplificazione degli obblighi di pubblicazione volte principalmente a evitare le duplicazioni, con l'effetto di semplificare l'attività delle pubbliche amministrazioni e agevolare l'accesso del pubblico ai dati.
In primo luogo, si prevede che la pubblicazione dei documenti nella sezione «Amministrazione trasparente», possa essere sostituita da un collegamento ipertestuale ad altra sezione del sito in cui sono presenti i dati relativi o documenti.
Inoltre, viene abrogata la disposizione che prevede, una volta scaduto il termine di durata dell'obbligo di pubblicazione, il trasferimento dei documenti all'interno della sezione archivio del sito internet.
Assume particolare rilievo un'altra misura di semplificazione degli obblighi di pubblicazione introdotta dal nuovo articolo 9-bis. Essa prevede che le pubbliche amministrazioni titolari di banche dati assolvono gli obblighi di pubblicazione permettendo l'accesso ai documenti soggetti all'obbligo contenute in dette banche dati.
Nell'allegato B al decreto legislativo sono indicate le dieci banche dati detenute da pubbliche amministrazioni interessate dalla disposizione e i relativi obblighi di pubblicazione assolti con la condivisione dei dati da esse contenuti. Si tratta delle seguenti banche dati: Perla PA;
SICO; Archivio contratti del settore pubblico; SIQuEL; Patrimonio della PA; Rendiconti dei gruppi consiliari regionali; BDAP; REMS; BDNCP; Servizio Contratti Pubblici.
Inoltre, anche le altre amministrazioni, società ed enti, sottoposti all'obbligo di pubblicazione, ma che non detengono banche dati, sono tenuti a comunicare alle amministrazioni di cui all'allegato B i dati in loro possesso da pubblicare, ai fini del loro inserimento nelle loro banche dati. In questi casi, l'obbligo è assolto con la pubblicazione nella sezione «Amministrazione trasparente» del collegamento ipertestuale con la corrispondente banca dati.
In caso di mancata pubblicazione di un documento nella banca dati, la richiesta di accesso civico va presentata al responsabile anticorruzione dell'amministrazione che detiene la banca dati o all'amministrazione tenuta alla comunicazione, nel caso l'omissione sia a essa imputabile.

Singoli obblighi di pubblicazione - In prosieguo, sempre attraverso la formale novella al decreto n. 33, il nuovo Dlgs individua diversi obblighi di pubblicazione che possono essere assolti attraverso il rinvio alle banche dati detenute dalle pubbliche amministrazioni. Si tratta in particolare dei dati relativi a:
• titolari, di cariche di governo, di incarichi amministrativi di vertice, incarichi di collaborazione, incarichi conferiti da società a controllo pubblico (articolo 14 che modifica l'articolo 15);
• conto annuale del personale e delle relative spese sostenute (articolo 15 che modifica l'articolo 16);
• personale, compreso il costo relativo (articolo 16 che modifica l'articolo 17);
• incarichi conferiti ai dipendenti (articolo 17 che modifica l'articolo 18);
• contratti e accordi collettivi nazionali, i contratti collettivi integrativi (articolo 20 che modifica l'articolo 21);
• enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati, società partecipate, enti privati controllati (articolo 21 che modifica l'articolo 22);
• scelta del contraente dei contratti pubblici (articolo 22 che modifica l'articolo 23);
• rendiconti dei gruppi consiliari regionali e provinciali (articolo 24 che modifica l'articolo 28);
• bilanci preventivi e consuntivi delle Pa (articolo 25 che modifica l'articolo 29);
• informazioni identificative degli immobili (articolo 26 che modifica l'articolo 30);
• indicatori dei tempi medi di pagamento (articolo 29 che modifica l'articolo 33);
• procedure per l'affidamento e l'esecuzione di opere pubbliche (articolo 31 che modifica l'articolo 37);
• nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (articolo 32 che modifica l'articolo 38).
• dei provvedimenti adottati dalle società partecipate (articolo 21).

Nuovi limiti agli oneri di pubblicazione - Circa la modifica o la soppressione di obblighi di comunicazione, si prevede parimenti una pluralità di interventi:
• la soppressione dell'obbligo di pubblicazione dell'indicazione particolareggiata dei dati relativi al personale con rapporto di lavoro a tempo determinato: tipologie di rapporto, distribuzione tra le diverse qualifiche, elenco dei titolari del rapporto di lavoro (articolo 16);
• la sostituzione dell'indicazione dell'entità del premio mediamente conseguibile dal personale dirigenziale e non dirigenziale con la pubblicazione dei criteri dei sistemi di valutazione della performance per l'assegnazione del trattamento accessorio e i dati relativi alla sua distribuzione (articolo 19);
• la soppressione dell'obbligo di pubblicare i dati relativi al benessere organizzativo (articolo 43, comma 1, che abroga il comma 3 dell'articolo 20);
• nell'ambito della sanzione per la mancata o incompleta pubblicazione degli elenchi degli enti vigilati o finanziati, delle società partecipate o degli enti di diritto privati controllati dei dati (consistente nella divieto di erogazione di somme in favore dei predetti enti) viene precisato che sono esclusi i pagamenti che le amministrazioni sono tenute a erogare a fronte di obblighi contrattuali (articolo 21);
• la soppressione della previsione che prevede la pubblicazione dettagliata dei dati (contenuto, oggetto, eventuale spesa ecc.) dei procedimenti relativi alla scelta del contraente per l'affidamento dei lavori pubblici e agli accordi stipulati dalle amministrazioni (articolo 22, comma 2);
• la soppressione dell'obbligo di pubblicare gli atti finali dei procedimenti di autorizzazione, concessione e di concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera del personale interno (articolo 22), nonché l'elenco dei bandi espletati nell'ultimo triennio, con l'indicazione del numero dei dipendenti assunti e delle spese effettuate (articolo 19, comma 2).
Sul punto merita di essere ricordato il passaggio critico del parere reso dal Consiglio di Stato, il quale in proposito ha sottolineato l'opportunità di «valutare attentamente, nell'ottica del bilanciamento con l'esigenza di semplificazione, la ragionevolezza della soppressione» dell'obbligo di pubblicazione degli atti finali dei procedimenti di autorizzazione e concessione e di concorsi e prove selettive.

Nuove regole di pubblicazione di carattere organizzativo - Gli articoli da 16 a 28 del nuovo decreto modificano altre disposizioni relative agli obblighi di pubblicazione relativi all'attività e all'organizzazione delle pubbliche amministrazioni. La maggior parte di queste fanno salvo quanto previsto dall'articolo 9-bis (concernente la possibilità di dare pubblicità a dati e documenti mediante il collegamento a banche dati detenute dalle amministrazioni pubbliche).
Con ulteriori modifiche al testo unico si introducono nuovi obblighi di pubblicazione, mentre altre sopprimono obblighi preesistenti.
Sotto il primo versante, di nuovi obblighi di comunicazione, si prevede in specie la pubblicazione dei «criteri di valutazione delle commissioni di concorso e delle tracce delle prove scritte» (articolo 18). Sul punto il Consiglio di Stato aveva ritenuto non condivisibile «l'estensione dell'obbligo di pubblicazione ai criteri di valutazione adottati dalle commissioni esaminatrici nella correzione delle tracce delle prove scritte. Tale prescrizione, infatti, rischia di essere fuorviante, creando un precedente in grado di incidere sul potere di ogni commissione di esame di decidere, di volta in volta, quali debbano essere detti criteri, con il rischio, altresì, di creare ulteriori motivi di contenzioso in un settore già molto esposto, e restando comunque salva l'accessibilità dei soggetti interessati e l'applicazione degli obblighi che derivano dalla normativa e dall'applicazione dei principi emergenti dall'interpretazione giurisprudenziale».
L'articolo 28 modifica l'articolo 32 del previgente decreto 33/2013, estende l'obbligo di pubblicazione della carta dei servizi o del documento contenente gli standard di qualità dei servizi, ora previsto solo per le pubbliche amministrazioni, anche ai gestori dei pubblici servizi. Si prevede inoltre l'eliminazione, in riferimento ai costi contabilizzati, dell'indicazione di quelli effettivamente sostenuti e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato. Viene poi abrogato l'obbligo di pubblicazione dei tempi medi di erogazione dei servizi nell'esercizio finanziario precedente.
Il successivo articolo 30, che novella l'articolo 35 del decreto 33/2013, elimina l'obbligo di pubblicare il nome del responsabile del procedimento, sostituendolo con l'indicazione dell'ufficio del procedimento.
Inoltre sono eliminati gli obblighi di pubblicazione dei seguenti dati: i risultati delle indagini di customer satisfaction condotte sulla qualità dei servizi erogati; le convenzioni quadro volte a disciplinare le modalità di accesso ai dati informatici tra diverse amministrazioni mediante la cooperazione applicativa (ai senso dell'articolo 58 del Dlgs 82/2005, codice dell'amministrazione digitale); le modalità per la tempestiva acquisizione d'ufficio dei dati nonché per lo svolgimento dei controlli sulle dichiarazioni sostitutive da parte delle amministrazioni procedenti.

Regole transitorie - Infine, l'articolo 42 contiene una disposizione transitoria che differisce l'efficacia dell'articolo 9-bis (relativo alla pubblicazione dei documenti tramite rinvio alle banche dati) a un anno dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo. A tal fine viene previsto che, entro un anno, le amministrazioni verifichino la correttezza e la completezza dei dati già comunicati alle pubbliche amministrazioni titolari delle banche dati (indicate nell'allegato B al testo) in modo tale che queste ultime possano pubblicarle in modo completo. Successivamente, le amministrazioni interessate possono adempiere anche in forma associata agli obblighi di pubblicazione, nelle more della razionalizzazione dei flussi informativi dalle amministrazioni pubbliche periferiche alle amministrazioni centrali come previsto da uno specifico criterio di delega della legge 124/2015 (articolo 17, comma 1, lettera u)).