Divieto di spostamento a Natale e Capodanno: il "pasticciaccio" della norma imperfetta. È rebus sulle sanzioni (in)applicabili

Mentre si accende il dibattito politico sulla possibilità di inasprire il divieto di spostamento tra Comuni previsto dal Dpcm del 3 dicembre (in parte qua attuativo del decreto legge n. 158/2020) nei tre giorni di festa del 25 e 26 dicembre e 1° gennaio 2021, spunta il rebus sulle sanzioni (in)applicabili.
Se il precetto sulla mobilità dovesse restare - o anche se dovesse essere circoscritto alle sole grandi città (con spostamenti liberi, invece, nei Comuni fino a 5.000 abitanti: è questa una delle ipotesi emendative in discussione) - non è affatto chiaro se e quale sarebbe la sanzione applicabile.
A denunciare il "pasticciaccio" della norma "imperfetta" stavolta non sono i media ma il Comitato per la legislazione della Camera, in sede di osservazioni e parere del 9 dicembre scorso sul disegno di legge di conversione del Dl n. 158/2020 (A.C. 2812): al fine di evitare contenziosi giudiziari - che si avrebbero stante il possibile vuoto legislativo - il Comitato suggerisce di approfondire la questione dell'apparato sanzionatorio applicabile alla violazione dei (nuovi) divieti di spostamento tra Comuni e Regioni: in particolare andrebbe verificata la (perdurante) applicabilità delle sanzioni amministrative previste in via generale dell'articolo 4, comma 1, del Dl n. 19/2020, posto che, per effetto del susseguirsi della legislazione emergenziale, il nuovo precetto legislativo, trasfuso "tal quale" nel Dpcm di Natale, sembra introdurre una speciale misura di contrasto all'epidemia, innovativa rispetto al testo vigente del Dl n. 19/2020 donde la possibile necessità, ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 689/1981, di un'apposita copertura legislativa ai fini dell'introduzione di sanzioni amministrative ad hoc per la sua violazione. Diversamente, si assisterebbe ad un precetto (legislativo ed amministrativo) privo di sanzione legalmente prevista. Questo il dispositivo approvato dal Comitato per la legislazione di Montecitorio: «valuti la Commissione di merito […] l'opportunità di approfondire l'articolo 1, comma 2, [del Dl n. 158/2020] in particolare con riferimento all'introduzione di una previsione legislativa in materia di sanzioni per le violazioni dei divieti di circolazione».
Il parere è stato condiviso anche dal costituzionalista Stefano Ceccanti, parlamentare componente del Comitato, per il quale, nel dubbio tra le due interpretazioni possibili – cioè tra l'ipotesi che la previsione di specifiche sanzioni sia già presente (come sostiene il Viminale con la circolare del 7 dicembre scorso) e quella che debba essere introdotta nel testo in fase di conversione alla Camera – la XII Commissione, in sede referente, dovrà affrontare il problema in termini particolarmente netti.
Si tratta di una questione tecnica che si inserisce sulla partita politica – tutt'altro che agevole – che si sta giocando proprio in questi giorni sulle deroghe agli spostamenti natalizi, caldeggiata da molti presidenti di Regione, condivisa dall'opposizione (che ha presentato al Senato una mozione che prevede l'eliminazione completa del divieto), ma che vede il governo ed il Cts contrario (vedi l'intervista ad Agostino Miozzo, coordinatore del Cts, pubblicata su «La stampa» del 12 dicembre, pagina 5).
Mentre il premier Conte rimette la "palla" al Parlamento (vedi «Corriere della sera» del 12 dicembre, pagina 10), si tratta comunque di una corsa contro il tempo perché per rendere effettive le eventuali modifiche in tema di mobilità, la legge di conversione, con modifiche, del decreto legge n. 158/2020 – e la pubblicazione in Gazzetta ufficiale – dovrebbe avvenire entro il 24 dicembre, il tutto mentre un ramo del Parlamento, la Camera, è impegnato nella sessione di bilancio per la manovra. Inoltre, verosimilmente, dovrebbe essere varato un Dpcm "correttivo" che recepisca le modifiche migliorative (che, comunque, prevarrebbero sulle norme amministrative contrastanti). Ma se questa tempistica non venisse rispettata, resterebbe in vigore la disposizione originaria (legislativa e amministrativa) che vieta i movimenti delle persone tra Comuni (nei giorni di festività) e tra Regioni (a prescindere dai colori) dal 21 dicembre prossimo, col rebus – per l'appunto – delle sanzioni applicabili.

La circolare del Viminale del 57dicembre 2020
Nei giorni scorsi erano stati alcuni organi di informazione a sollevare il problema dell'asserita mancanza di disposizioni che prevedano l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per i casi di inosservanza dei divieti di spostamento introdotti con l'articolo 1, comma 4, del Dpcm del 3 dicembre scorso, con riguardo in particolare alle giornate del 25 e 26 dicembre 2020 e del 1° gennaio 2021 (divieto tra comuni, di qualunque dimensione), se non addirittura rispetto all'intero arco temporale 21 dicembre 2020-6 gennaio 2021 (ove vige il divieto di mobilità extraregionale, a prescindere dal livello di rischio, cioè "colore" delle regioni).
Tant'è che era corso ai ripari il ministero dell'Interno, con la circolare del 7 dicembre prontamente diramata ai Prefetti per smentire, quantomeno in via di prassi operativa, la tesi della "norma imperfetta": essa non terrebbe conto – argomenta il Viminale – «che la norma-cardine del sistema regolatorio delle misure di contenimento della diffusione del virus è - e continua ad essere - l'articolo 1 del decreto legge 25 marzo 2020, n.19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35», varato durante la "fase 1" dell'emergenza sanitaria, il quale prevede in via generale la sanzione amministrativa pecuniaria da 400 a 1.000 euro, abbattibile a 280 euro in caso di pagamento entro i cinque giorni ed elevabile a 560 euro in caso di recidiva (vedi quotidiano NT Plus Diritto del 4 dicembre 2020). Detta norma - prosegue la circolare del Viminale - «è richiamata dall'articolo 1, comma 3, del decreto legge n. 158/2020, ai sensi del quale il Dpcm del 3 dicembre 2020, in attuazione dell'articolo 2 del citato Dl n. 19/2020, ha contemplato una serie di misure di contenimento della pandemia. Alle condotte poste in essere in violazione di tali misure – conclude il documento di prassi – si applicano le sanzioni [amministrative] previste dall'articolo 4 dello stesso decreto legge n. 19/2020», non essendovi dubbio per il Viminale che «tra tali misure, a cui si correla il quadro sanzionatorio, debba essere ricompresa anche quella che limita gli spostamenti sull'intero territorio nazionale per il periodo natalizio».
Questa conclusione è stata trasfusa anche in apposita FAQ pubblicata sul sito web del Governo relativa al periodo 21 dicembre 2020-6 gennaio 2021 (Risposta: «Sì, la sanzione applicabile rimane quella amministrativa, da 400 a 1.000 euro, in quanto prevista dall'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19»).
Senonché questa interpretazione "sanante" che – con argomenti di "ortopedia giuridica" – valorizza i richiami contenuti nel Dl n. 159/2020 al precedente Dl n. 19/2020 (ed all'illecito amministrativo ivi previsto), in eventuale sede giurisdizionale potrebbe non avere alcun seguito in forza del principio di legalità in materia amministrativo-sanzionatoria (articolo 1 legge n. 689/1981), avuto riguardo al successione di norme emergenziali.

Dal Dl n. 19/2020 al Dl n. 158/2020: il nuovo precetto (privo di sanzione)
Invero l'articolo 1, commi 1 e 2, lettera a) del Dl n. 19/2020 consentiva già, «su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso» la «limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora»; senonché questa disposizione è stata tacitamente abrogata dall'articolo 1 del successivo Dl n. 33/2020 (comma 1: «a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale e tali misure possono essere adottate o reiterate solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica»; comma 3: «A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree»).
Di qui la (necessità della) reintroduzione di una previsione avente valore di legge volta a ripristinare su tutto il territorio nazionale i divieti (temporanei) di spostamento tra comuni ed extraregionali per il periodo natalizio, tradizionalmente caratterizzato, in condizioni di normalità, da significativi spostamenti di persone sul territorio nazionale.
In questo senso l'articolo 1, comma 2, del Dl n. 158/2020, stabilisce, per quanto riguarda le prossime festività natalizie:
«2. Dal 21 dicembre 2020 al 6 gennaio 2021 è vietato, nell'ambito del territorio nazionale, ogni spostamento in entrata e in uscita tra i territori di diverse regioni o province autonome, e nelle giornate del 25 e del 26 dicembre 2020 e del 1° gennaio 2021 è vietato altresì ogni spostamento tra comuni, salvi gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute. È comunque consentito il rientro alla propria residenza, domicilio o abitazione, con esclusione degli spostamenti verso le seconde case ubicate in altra Regione o Provincia autonoma e, nelle giornate del 25 e 26 dicembre 2020 e del 1° gennaio 2021, anche ubicate in altro Comune, ai quali si applicano i predetti divieti. 3. Con riguardo all'intero territorio nazionale, nel periodo dal 21 dicembre 2020 al 6 gennaio 2021 i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020 possono altresì prevedere, anche indipendentemente dalla classificazione in livelli di rischio e di scenario, specifiche misure rientranti tra quelle previste dall'articolo 1, comma 2, dello stesso decreto-legge».
Detta previsione di legge - valevole quale precetto (privo di autonoma sanzione) - è stato integralmente recepito – in via amministrativa – nell'articolo 1, comma 4, del Dpcm del 3 dicembre scorso, secondo il quale:
[...] 4. Ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158, dal 21 dicembre 2020 al 6 gennaio 2021 è vietato, nell'ambito del territorio nazionale, ogni spostamento in entrata e in uscita tra i territori di diverse regioni o province autonome, e nelle giornate del 25 e del 26 dicembre 2020 e del 1° gennaio 2021 è vietato altresì ogni spostamento tra comuni, salvi gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute. È comunque consentito il rientro alla propria residenza, domicilio o abitazione, con esclusione degli spostamenti verso le seconde case ubicate in altra Regione o Provincia autonoma e, nelle giornate del 25 e 26 dicembre 2020 e del 1°gennaio 2021, anche ubicate in altro Comune, ai quali si applicano i predetti divieti». […]

Il vuoto legislativo: quale sanzione applicabile?
La successione della normativa emergenziale – ed il varo stesso del Dl n. 158/2020 – sembrerebbero deporre per la valenza novativa degli imminenti divieti di spostamento (comunale e extraregionale) introdotti per il periodo natalizio: in questo senso – argomenta opportunamente il Comitato per la legislazione della Camera – la disposizione (di legge, recepita amministrativamente dal Dpcm del 3 dicembre 2020) – «sembra introdurre una speciale misura di contrasto dell'epidemia, non contemplata dal testo vigente del decreto-legge n. 19, e che quindi necessiterebbe, ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 689 del 1981, di un'apposita copertura legislativa ai fini dell'introduzione di sanzioni amministrative per la sua violazione».
Seguendo tale interpretazione, «in assenza di un'esplicita previsione legislativa sulle sanzioni, potrebbe risultare applicabile il reato contravvenzionale di cui all'articolo 650 del codice penale (inosservanza di un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene)».
In definitiva, non potendosi applicare la vecchia norma sanzionatoria speciale di rango amministrativo di cui all'articolo 4 del Dl n. 19/2020 – che sarebbe inapplicabile al nuovo precetto "natalizio" (articolo 1, comma 2, del Dl n. 158/2020, come recepito dall'articolo 1, comma 4, del Dpcm 3 dicembre 2020), siccome ritenuto "altro" rispetto al corrispondente illecito amministrativo ricompreso nell'articolo 1, comma 1 e 2, lettera a), del Dl n. 19/2020, tacitamente abrogato dal Dl n. 33/2020 – si riespanderebbe la norma generale di rango penale (argomento a contrario ricavabile dall'articolo 9, comma 1, legge n. 689/1981).
I rilievi del Comitato per la legislazione sembrano cogliere nel segno in termini squisitamente giuridici anche se, in concreto, potrebbero non trovare riscontro in termini di "penalizzazione" dei divieti di nuovo conio.
In via di prassi, infatti, il Ministero dell'interno ha dato un'interpretazione sanante "amministrativamente orientata" con la richiamata circolare del 7 dicembre scorso, già diramata a livello operativo a tutte le forze dell'ordine che saranno preposte ai controlli durante le prossime festività natalizie; dunque difficilmente i trasgressori saranno deferiti alle Procure della Repubblica per violazione dell'articolo 650 del Cp, atteso il potere "conformativo" del documento di prassi.
Peraltro questa contravvenzione - oblazionabile ai sensi dell'articolo 162-bis del Cp al costo di 103 euro - secondo l'orientamento della giurisprudenza prevalente sanziona l'inosservanza di provvedimenti individuali e concreti rivolti a persone determinate, e non l'inosservanza di atti normativi generali e astratti, come quelli che vengono in rilievo rispetto all'emergenza Covid-19 in questa fase natalizia. Dunque, ancorché in astratto applicabile - quale norma generale penale in luogo dell'illecito amministrativo speciale (allo stato non previsto per legge) - sarebbe comunque impraticabile in sede giurisdizionale.
Dunque, pur potendosi scongiurare, in concreto, il futuribile ricorso alla sanzione penale, resta il problema del deficit di legalità in caso di contestazione - come propugnata dal Viminale - delle "vecchie" sanzioni amministrative pecuniarie.
Un bug normativo che, se non "corretto" urgentemente dal Parlamento, potrebbe privare di deterrenza i nuovi divieti di spostamento che erano stati pensati dal governo - che in questi giorni ha ribadito la propria contrarietà a possibili "allentamenti" - per meglio perseguire nel periodo temporale correlato alle festività natalizie la generale finalità di contenimento e limitazione delle occasioni di diffusione del contagio.

I motivi giustificativi secondo le FAQ e il Viminale
In attesa che il Parlamento ponga rimedio al "pasticciaccio" normativo, giova comunque ricordare che la valutazione circa la sussistenza di motivi giustificativi, e in particolare quelli per le situazioni di necessità che autorizzano gli spostamenti normalmente vietati, rispetto alle variegate situazioni che possono verificarsi in ciascuna vicenda concreta, resta rimessa al Prefetto del luogo dove l'eventuale violazione è accertata (vedi articolo 4, comma 3, del Dl n. 19/2020). L'eventuale trasgressore che non condivida il verbale di accertamento di violazione redatto dall'agente operante può pertanto fare pervenire scritti e documenti difensivi al Prefetto, secondo quanto previsto dagli articoli 18 e seguenti della legge 689/1981. In caso di irrogazione di sanzione, è poi previsto il ricorso al giudice di pace in sede giurisdizionale (ove, evidentemente, potrebbe essere eccepito il denunciato deficit di copertura legislativa rispetto ai divieti di nuovo conio).
Con la precedente circolare del 5 dicembre scorso, il ministero dell'Interno ha precisato che tra le situazioni di necessità che giustificano gli spostamenti tra Comuni od extraregionali anche nei giorni di Natale - previa compilazione dell'apposito modulo di autodichiarazione - può farsi rientrare, a mero titolo di esempio, l'esigenza di raggiungere parenti, ovvero amici, non autosufficienti, allo scopo di prestare ad essi assistenza, secondo quanto già chiarito in apposita FAQ pubblicata sul sito web del Governo relativa al periodo 21 dicembre 2020-6 gennaio 2021.