Dl Natale in Gazzetta: Italia fino all'Epifania quasi sempre zona "rossa". Corretto il bug legislativo sulle sanzioni

Col Dl n. 172/2020 (pubblicato nella Gazzetta di venerdì scorso) l'Italia diventa tutta "zona rossa" (poi "arancione", poi di nuovo "rossa" e così in un'alternanza "cromatica" che ci accompagnerà fino al 6 gennaio).
Il nuovo "decreto Natale "- con tecnica redazionale del tutto inedita, anch'essa emergenziale - eleva a rango di norma di legge (quindi a fonte del diritto) misure amministrative di contenimento (quindi atti provvedimentali esecutivi di norme di legge) finora fissate territorialmente nel Dpcm del 3 dicembre, a sua volta attuativo del Dl n. 19/2020, come convertito in legge n. 35/2020; il tutto con salvezza di quanto statuito nell'articolo 1, comma 2, del Dl n. 158/2020, i cui circoscritti divieti di spostamento (tra Comuni il 25, 26 dicembre ed il 1° gennaio; tra Regioni, dal 21 dicembre al 6 gennaio) - finora "imperfetti" ed oggi sanzionati - sono ormai di fatto superati dal sopravvenuto lockdown nazionale.
A mo' di matrioska sembrano dischiudersi, uno dentro l'altro, divieti, chiusure e deroghe, declinabili diversamente a seconda del calendario.
E intanto Palazzo Chigi ha aggiornato le FAQ ufficiali, spiegando che le regole speciali in precedenza previste per le giornate del 25, 26 dicembre e 1° gennaio sono state assorbite, e quindi sono venute meno, dalla disciplina unica per i giorni prefestivi e festivi del periodo natalizio introdotta dal Dl Natale. Conseguentemente, fino al 6 gennaio 2021, «gli spostamenti di un nucleo familiare convivente verso le seconde case sono sempre consentiti, dalle 5 alle 22, all'interno della propria Regione e sempre vietati verso le altre Regioni. È consentito lo spostamento verso la seconda casa, anche se intestata a più comproprietari, di un solo nucleo familiare convivente» (restano le perplessità sull'impiego della nozione - del tutto atecnica - di "seconde case", giuridicamente inesistente: qualora con essa si intenda un'abitazione di proprietà diversa da quella di residenza, essa ben potrebbe essere eletta a domicilio, ovvero sulla stessa potrebbe esercitarsi il diritto di abitazione di cui all'articolo 1022 del codice civile).
Con l'occasione, il governo sembra "allentare" un po' la stretta: dando un'interpretazione "autentica" del Dl Natale, in una risposta ufficiale - che rifluirà in una circolare operativa del Ministero dell'interno di imminente emanazione - precisa che nei giorni rosso sono permesse le visite ad amici e parenti - sempre nel limite massimo di due persone (oltre ai minori di 14 anni, alle persone disabili o non autosufficienti che con loro convivono) - anche in un comune differente da quello di residenza o domicilio, purché si trovi nella stessa Regione; nei giorni indicati con l'arancione, sarà possibile per chi risiede nei comuni sotto i cinquemila abitanti spostarsi tra le 5 e le 22 anche in un'altra regione, sempre però entro i 30 chilometri dalla propria residenza e senza andare verso i capoluoghi di provincia.
Quanto alle perdite subite per questa ulteriore serrata, l'articolo 2 del Dl n. 172/2020 prevede un ulteriore stanziamento di 645 milioni di euro destinato alle attività di somministrazioni di alimenti e bevande che vedranno un sensibile calo del fatturato a causa delle nuove stringenti misure disposte a tutela della salute: tali attività riceveranno un contributo a fondo perduto pari a quello già stabilito col Decreto Rilancio (Dl n. 34/2020), mediante bonifici diretti dell'Agenzia delle entrate.

L'allarme per la mutazione del virus: lo stop ai voli da e per la Gran Bretagna
Frattanto, dopo la scoperta della nuova variante del Covid-19 in Gran Bretagna (ma già individuata in Italia), a seguito della riunione d'emergenza della UE il ministro della salute, Roberto Speranza, il 20 dicembre ha emanato un'ordinanza ex articolo 32 della legge n. 833/1978 che interdice immediatamente il traffico aereo dal Regno Unito e Irlanda del nord: al blocco dei voli - che durerà (allo stato) fino al 6 gennaio 2021 - si aggiunge il divieto di ingresso e transito nel Paese per chi sia stato in Gran Bretagna nei quattordici giorni precedenti al 20 dicembre.
Le persone che già si trovano in Italia avendo soggiornato o transitato nel Regno Unito fino al 7 dicembre, anche se asintomatiche, sono obbligate a comunicare immediatamente l'avvenuto ingresso nel nostro Paese al dipartimento di Prevenzione dell'Asl competente per territorio e a sottoporsi a test molecolare o antigenico, da effettuarsi per mezzo di tampone.

Italia zona "rossa" (24, 25, 26, 27 e 31 dicembre 2020; 1, 2, 3, 5 e 6 gennaio 2021)
Per effetto delle misure di contenimento del Dl Natale, dal 24 al 27 dicembre e poi dal 31 dicembre al 6 gennaio 2021 (escluso il 4) si applicheranno le più stringenti misure di contenimento previste per lo scenario di massima gravità con elevato livello di rischio ai sensi dell'articolo 3 del Dpcm del 3 dicembre scorso (zona rossa): un vero e proprio lockdown esteso a tutto il territorio nazionale, con negozi chiusi (salvo quelli di rivendita di beni di prima necessità: quali alimentari, farmacie, tabaccai, ecc.) e divieti generalizzati di spostamento, ad eccezione di quelli motivati - ed autocertificati - da comprovate esigenze lavorative, motivi di salute o situazioni di necessità (quali l'assistenza ad un parente non autosufficiente o l'acquisto di beni di prima necessità o comunque rientranti nell'elenco dell'allegato 23 al Dpcm del 3 dicembre).
Unica deroga, valida per tutti i dieci giorni di blocco: è garantito il "diritto di visita", una sola volta al giorno, verso una sola abitazione privata (ubicata nella stessa Regione) ad un massimo di due persone (oltre agli under 14 e persone disabili o non autosufficienti, che non sono computati), negli orari non coperti da coprifuoco notturno (quindi dalle 5 alle 22; il 1° gennaio dalle 7 alle 22), previa compilazione dell'apposito modulo di autodichiarazione.
È sempre consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.
Come chiarito nelle FAQ di Palazzo Chigi, le passeggiate sono ammesse, in quanto attività motoria, esclusivamente in prossimità della propria abitazione.
I ristoranti e le altre attività di ristorazione, compresi bar, pasticcerie e gelaterie, possono effettuare solo vendita da asporto, consentita dalle 5 alle 22, e la consegna a domicilio, consentita senza limiti di orario.

Italia zona "arancione" (28, 29 e 30 dicembre 2020; 4 gennaio 2021)
Dal 28 al 30 dicembre prossimi ed il 4 gennaio 2021 si applicheranno invece le restrizioni previste lo scenario di elevata gravità con livello di rischio alto (zona arancione ): saranno consentiti (senza autocertificazione), dalle ore 5 alle 22, solo gli spostamenti all'interno del proprio Comune (di residenza o di domicilio) ovvero - in base alla deroga ora introdotta - tra Comuni limitrofi con popolazione non superiore a 5.000 (e con distanza non superiore a 30 chilometri) - ma «con esclusione in ogni caso degli spostamenti verso i capoluoghi di provincia» (ove potrebbe crearsi assembramento, come ha spiegato in conferenza stampa il premier).
In ogni caso dopo le 22 a fino 5 scatta il "coprifuoco" notturno, con mobilità possibile solo se motivata da comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute, con un regime analogo a quello relativo alla zona rossa. Resta però sempre consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.
Come nella zona rossa, i ristoranti e le altre attività di ristorazione, compresi bar, pasticcerie e gelaterie, potranno restare aperti esclusivamente per la vendita da asporto, consentita dalle 5 alle 22, e per la consegna a domicilio, consentita senza limiti di orario.

Applicabili le sanzioni amministrative del Dl n. 19/2020
Col Dl n. 172/2020 il governo ha posto rimedio al "bug" normativo generato dal precedente Dl n. 158/2020, ove aveva previsto nei giorni di festa (25, 26 dicembre e 1° gennaio 2021) i divieti di spostamento tra Comuni - oggi "riallocati" col Dl Natale nei giorni soggetti al regime della zona arancione - e tra Regioni (dal 21 dicembre al 6 gennaio 2021) senza però abbinarvi un'apposita cornice sanzionatoria legalmente prevista ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 689/1981.
A denunciare il "pasticciaccio" della norma "imperfetta" era stato il Comitato per la legislazione della Camera, in sede di osservazioni e parere del 9 dicembre scorso sul disegno di legge di conversione del Dl n. 158/2020 (A.C. 2812): al fine di evitare contenziosi giudiziari fondati sul vuoto normativo il Comitato aveva suggerito di approfondire la questione dell'apparato sanzionatorio applicabile alla violazione dei (nuovi) divieti di spostamento tra Comuni e Regioni. In particolare raccomandava di verificare la (perdurante) applicabilità delle sanzioni amministrative previste in via generale dell'articolo 4, comma 1, del Dl n. 19/2020, posto che il nuovo precetto legislativo, trasfuso "tal quale" nel Dpcm del 3 dicembre, sembrava introdurre una speciale misura di contrasto all'epidemia, non contemplata dal vigente Dl n. 19/2020; quindi la sua natura innovativa avrebbe imposto, ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 689/1981, un'apposita previsione di legislativa di carattere sanzionatorio. Il rischio - teorico ed oggi infine scongiurato, anche in relazione alle nuove misure restrittive - era che, in assenza di un'esplicita previsione legislativa sulle sanzioni, sarebbe potuto "riespandersi" il reato contravvenzionale di cui all'articolo 650 del codice penale (vedi A. Natalini, Divieto di spostamento a Natale e Capodanno: il "pasticciaccio" della norma imperfetta. È rebus sulle sanzioni (in)applicabili, in quotidiano NT Plus diritto del 15 dicembre 2020).
Ora l'articolo 1, comma 3, del Dl n. 172/2020 recepisce questa preoccupazione: prevede espressamente che la violazione delle disposizioni contenute nell'odierno decreto - quindi dei precetti relativi alla "zona rossa" nazionale - e «di quelle del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158 [quindi il divieto di spostamento tra Regioni, valevole de residuo dal 21 al 23 dicembre , e tra Comuni durante i giorni di zona arancione, salva la deroga per i Comuni limitrofi fino a 5.000 abitanti] è sanzionata ai sensi dell'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35».
Mediante l'espresso rinvio (ricettizio) al citato articolo 4 viene così richiamato l'armamentario sanzionatorio di quella che il Viminale con circolare del 7 dicembre (prontamente diramata ai Prefetti per smentire, quantomeno in via di prassi operativa, la tesi della "norma imperfetta") definiva «la norma-cardine del sistema regolatorio delle misure di contenimento della diffusione del virus», varato durante la "fase 1" dell'emergenza sanitaria.
Si applica dunque anche ai nuovi precetti l'illecito amministrativo pecuniario - di competenza del Prefetto del luogo dove è accertata la violazione (articolo 4, comma 3, del Dl n. 19/2020) - da 400 a 1.000 euro e «non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall'articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità». Detto importo scende a 280 euro in caso di pagamento entro i cinque giorni dalla notifica del verbale mentre raddoppia in caso di recidiva.
Se il mancato rispetto delle misure di contenimento avviene mediante l'uso di un veicolo, la pena pecuniaria è aumentata fino a un terzo, ma non è previsto il fermo amministrativo del mezzo.

L'opposizione innanzi all'Autorità giudiziaria
Il compiuto richiamo all'articolo 4 del Dl n. 19/2020 rileva anche a fini processuali: contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento irrogata dal Prefetto è ammesso ricorso, entro trenta giorni dalla notifica, ai sensi dell'articolo 6 del Dlgs n. 150/2011 (cui fa rinvio l'articolo 22 della legge n. 689/1981). Il rito applicabile è (non quello ordinario ma) quello del lavoro.
La competenza è del Giudice di Pace, salvo i casi previsti dai commi 4 e 5 del citato l'articolo 6 del Dlgs n. 150/2011, che riserva la competenza del Tribunale, tra l'altro, nell'ipotesi in cui le violazioni siano accertate nel contesto della «a) tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro» (si pensi alla violazione delle misure previste per le attività produttive, industriali e commerciali di cui all'articolo 2 del Dpcm in commento ed ai relativi protocolli attuativi) o quando «c) quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest'ultima» (come quella della chiusura dell'attività).
Resta ferma la possibilità di una difesa preventiva: l'articolo 18 della legge n. 689/1981 prevede che l'interessato possa sollecitare l'autorità prefettizia all'emissione di un'ordinanza di archiviazione, mediante l'invio di scritti difensivi ed eventuali allegazioni documentali, nel termine dei 30 giorni dalla contestazione, con possibilità di fare richiesta di audizione (non associata ad alcun obbligo di accoglimento).

Il Dl Natale: perché serviva un atto avente forza di legge
L'insieme delle misure di contenimento contenute nel Dl Natale incide in via diretta sulle libertà di circolazione, soggiorno ed espatrio (articolo 16 della Costituzione), di riunione (articolo 17 della Costituzione), di esercizio dei culti religiosi (articolo 19); di insegnamento e sulla garanzia e obbligo di istruzione (articoli 33 e 34), inoltre incide sulla libertà di iniziativa economica (articolo 41, comma 1), salva la valutazione dei limiti fondati sulla tutela della sicurezza umana (articolo 41, comma 2).
Invero l'articolo 1, commi 1 e 2, lettera a), del Dl n. 19/2020 consentiva già, «su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso» la «limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora»; senonché questa disposizione è stata tacitamente abrogata dall'articolo 1 del successivo Dl n. 33/2020 (comma 1: «a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale e tali misure possono essere adottate o reiterate solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica»; comma 3: «A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree»).
Di qui la necessità - come già accaduto col Dl n. 158/2020 - del varo di un nuovo atto avente forza di legge volto a ripristinare su tutto il territorio nazionale i divieti (temporanei) di mobilità, a fini di contenimento del contagio in un periodo altrimenti caratterizzato da significativa mobilità di persone sull'intero Paese.
Il decreto legge n. 172/2020 è dunque un decreto-cornice che va ad integrare il precedente decreto-cornice n. 158/2020 - a sua volta recepito nel Dpcm del 3 dicembre - ove inizialmente l'esecutivo aveva previsto per le imminenti festività natalizie i più blandi (ma comunque afflittivi):
- divieti di mobilità extraregionale dal 21 dicembre al 6 gennaio (ora valevoli dal 21 al 23 dicembre, poiché dal 24 sono assorbiti dalle nuove più stringenti misure);
- divieti di spostamento tra Comuni nei giorni del 25 e 26 dicembre e 1° gennaio 2021 (ora "riallocati" dal 28 al 30 dicembre ed il 4 gennaio 2021, poiché quelli inizialmente previsti ricadono nel più cogente regime della "zona rossa").
Quest'ultima misura, pur nel contesto dell'odierno inasprimento, è stata oggi "calmierata" dall'esecutivo - su indicazione del Parlamento, come ha spiegato il premier in conferenza stampa - consentendo gli spostamenti tra Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, per un raggio massimo di 30 chilometri.

Le visite consentite: i dubbi sulla sanzionabilità penale delle "intenzioni"
Il Dl Natale, pur nel regime della "zona rossa" e "zona arancione", tra i motivi giustificanti gli spostamenti altrimenti vietati, introduce - dal 24 dicembre al 6 gennaio 2021 - la possibilità di visita presso una (sola) abitazione privata ubicata nella medesima regione, una sola volta al giorno, in un arco temporale compreso fra le ore 5,00 e le ore 22,00, e nei limiti di due persone (ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi, oltre ai minori di anni 14 sui quali tali persone esercitino la potestà genitoriale e alle persone disabili o non autosufficienti conviventi).
Questi movimenti dovranno essere oggetto di autocertificazione - mediante compilazione dell'apposito modulo scaricabile dal sito del ministero dell'interno - con conseguente ipotizzabilità, in caso di falsità, del reato di cui all'articolo 483 del Codice penale in riferimento all'articolo 76 del Dpr n. 445/2000 (in caso di mendacio in atti sostitutivi di atto notorio v. Cassazione, sezione V penale, n. 3701/2018, Ced 275106; Id., n. 27702/2018, Ced 273478; sezione feriale, n. 43792/2018, Ced 273748; Id. n. 27739/2019).
Come già chiarito durante la fase di riapertura, in base alla normativa sulla privacy i cittadini non sono tenuti ad indicare il nome delle persone che incontrano (come non erano tenuti ad indicare il nome del "congiunto"): nell'autodichiarazione va però indicato l'indirizzo di partenza e di arrivo.
Con riguardo ai profili penalistici, giova rilevare che mentre il controllo postumo da parte delle forze dell'ordine - cioè a visita avvenuta - è suscettibile di verifica (e di sanzione) in ordine alla veridicità del fatto autocertificato, viceversa se il controllo di polizia avviene prima dell'accesso all'abitazione di destinazione, in itinere, sussistono fondati dubbi in ordine alla eventuale sanzionabilità penale ai sensi dell'articolo 483 del Cp. In quest'ultima ipotesi, infatti, la dichiarazione autocertificata non riguarderebbe più un "fatto" di cui possa essere attestata la verità hic et nunc, ma si rivelerebbe una mera manifestazione di volontà, di intenzioni o di propositi, come tale non rientrante nell'ambito di applicazione della norma.
Difatti - come da ultimo sentenziato dal Gip di Milano, il 16 novembre scorso - la nozione di «fatto» penalmente rilevante ex articolo 483 del Cp non può che essere riferita a qualcosa che è già accaduto ed è per queste ragioni già suscettibile di un accertamento, a differenza dell'intenzione, la cui corrispondenza con la realtà si può verificare solo successivamente. «Ne discende che, mentre l'affermazione del modulo di autocertificazione da parte del privato di una situazione passata(si pensi alla dichiarazione di essersi recato in ospedale ovvero al supermercato) potrà integrare gli estremi del delitto de qua, la semplice attestazione della propria intenzione di recarsi in un determinato luogo o di svolgere una certa attività non può essere ricompresa nell'ambito applicativo della norma incriminatrice, non rientrando nel novero "dei fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità» (vedi G. Negri, L'autodichiarazione Covid-19 non diventa falso ideologico, in quotidiano NT Plus diritto del 15 dicembre 2020).