PNRR e rigenerazione dei borghi, i vantaggi del Partenariato pubblico privato speciale

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza prevede nell'ambito dell'"investimento 2.1 Attrattività dei Borghi" un finanziamento per complessivi 1.020 milioni di euro suddiviso in due differenti linee di intervento: la prima ovvero la cd. "Linea A" è volta a recepire Progetti pilota aventi ad oggetto la rigenerazione culturale, sociale ed economica dei Borghi che presentano un elevato rischio di abbandono o che sono già stati abbandonati mentre la seconda "Linea B" è rivolta a recepire e finanziare progetti aventi ad oggetto la rigenerazione culturale e sociale.

All'interno della "Linea B" è stato collocato un avviso pubblicato sul sito del Ministero della cultura volto proprio al finanziamento di progetti di valorizzazione culturale e sociale in almeno 229 borghi storici in coerenza con quanto previsto dalla scheda del PNRR avente ad oggetto l'investimento 2.1 M1C3-Cultura. Le risorse messe a disposizione saranno ripartite tra Regioni e Province in conformità dell'Accordo di Partenariato 2021-2027 nel rispetto dei principi di riparto del PNRR ovvero destinando al Mezzogiorno almeno il 40% della dotazione complessiva.

I fondi sono destinati ai piccoli comuni singoli o aggregati con popolazione residente fino a 5.000 abitanti nei quali sia presente un borgo storico chiaramente identificabile e riconoscibile oppure che si configurino nel loro complesso come borghi storici.

Nell'ottica e secondo i principi ispiratori del PNRR viene privilegiata una strategia di valorizzazione che pone al centro la collaborazione tra pubblico e privato nella forma del partenariato che dovrà essere attivato selezionando l'operatore o gli operatori economici secondo criteri di ammissibilità che garantiscano il pieno rispetto del principio "non arrecare un danno significativo" mediante l'uso di un elenco di esclusione e il requisito di conformità alla pertinente normativa ambientale dell'UE e nazionale.

Eventuali accordi di partenariato oppure lettere di intenti rilevanti ai fini giuridici per la loro costituzione dovranno essere allegati all'atto della presentazione della domanda di accesso al Fondo perduto.

E' previsto, infatti, espressamente che gli interventi di valorizzazione dei borghi possano essere realizzati da soggetti privati, selezionati in conformità della normativa vigente, attraverso accordi di cooperazione in partenariato speciale pubblico-privato specificando del progetto locale di rigenerazione culturale e sociale le condizioni e le modalità di attuazione indiretta degli interventi e la relativa fattibilità.

Sempre nell'ottica del favor verso le forme di collaborazione tra pubblico e privato le candidature del singolo Comune proponente o dell'aggregazione possono essere corredate dall'adesione, con uno o più atti, di partner pubblici e privati, diversi dai soggetti attuatori i quali si impegnano a concorrere al raggiungimento degli obiettivi dei progetti di valorizzazione culturale e sociale attraverso interventi di cofinanziamento o l'esecuzione di interventi sinergici e integrati con quelli previsti nel medesimo Progetto.

Un particolare apprezzamento sarà infatti riservato proprio ai progetti che prevedano accordi tra pubbliche amministrazioni ed operatori economici in grado di favorire la efficiente ed efficace gestione di servizi e di attività attraverso il ricorso a partenariati pubblico-privato, già perfezionati al momento della presentazione della candidatura o da perfezionarsi nei termini previsti dal progetto presentato dai soggetti attuatori.

Proprio nel contesto sopra delineato si innesta dunque la fattispecie del Partenariato pubblico privato prevista dal comma terzo dell'art. 151 del D.Lgs. n. 50 del 2016 e che a più riprese è stata definita come una forma di collaborazione di carattere speciale.
In questa sede preme però in primis chiarire cosa si intenda con la locuzione speciale riferita a tali forme di collaborazione.

A tal fine si ricorda che l'art. 151, comma terzo del D.Lgs. n. 50 del 2016 prevede che "Per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla tutela,  lo Stato, le regioni e gli enti territoriali possono, con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dal comma 1. Resta fermo quanto previsto ai sensi dell'articolo 106, comma 2-bis, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42".

Tale disposto normativo è stato modificato dall'art. 8 del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, che ha esteso l'applicabilità della norma anche agli enti territoriali rendendolo di particolare interesse.

Ed infatti, in linea generale, il Partenariato pubblico privato consente alla amministrazione di eseguire opere o garantire l'erogazione di servizi attraverso la attiva cooperazione nel medio lungo termine con uno o più operatori economici che garantiscono l'apporto del Know how necessario e del capitale di rischio. In tal modo si consente alla amministrazione di perseguire i propri compiti istituzionali e di soddisfare i pubblici bisogni in coerenza con i principi della sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, comma quarto della Costituzione.

La forma di collaborazione tra pubblico e privato contemplata (non disciplinata in modo puntuale) dall'art. 151 comma terzo del D.Lgs. n. 50 del 2016 è connotata da specialità sotto il profilo procedurale anche se, è bene ricordarlo, trattandosi di un partenariato pubblico privato ben può essere attivata attraverso una procedura di gara incentrata sul dialogo (project financing, dialogo competitivo, procedura competitiva con negoziazione).
Non si deve dimenticare, infatti, che l'art. 145 del D.Lgs. n. 50 del 2016 nell'introdurre le norme dettate in materia di beni culturali espressamente dispone che "Per quanto non diversamente disposto nel presente capo, trovano applicazione le pertinenti disposizioni del presente codice".

L'iter procedurale, a parere della scrivente, potrà quindi prendere le mosse da una ricerca di mercato o da un invito a manifestare interesse da parte della Pubblica amministrazione ma potrebbe anche essere avviato da un soggetto proponente privato che presenti il proprio progetto di valorizzazione del patrimonio culturale.

Una volta ricevuto tale progetto sarà necessario che l'Amministrazione lo valuti dal punto di vista della fattibilità tecnico economica e che lo dichiari di pubblica utilità; non si deve, infatti, dimenticare l'importanza della approvazione progettuale anche al fine dell'inserimento dell'opera o del servizio negli strumenti di programmazione dell'Ente.

Dopo esser stata dichiarata di pubblico interesse la proposta dovrà essere necessariamente resa pubblica attraverso la pubblicazione di un invito rivolto ad altri operatori che potranno di conseguenza presentare offerte di carattere migliorativo.

A tal proposito la citata nota circolare Mibact del 2016 ha esplicitato che "l'Amministrazione è tenuta esclusivamente ad adempiere ai suoi doveri di pubblicazione della pervenuta proposta e non è tenuta a dar corso a una procedura competitiva. Se non pervengono altre proposte concorrenti nel termine di pubblicazione dell'avviso (…) l'Amministrazione può senz'altro procedere alla stipula del contratto (… ) con l'impresa proponente".

Si rende opportuno redigere un accordo di cooperazione in partenariato pubblico privato che, allegato alla proposta progettuale dell'operatore economico, sarà reso pubblico per un termine congruo (si ritiene almeno trenta giorni) affinché i potenziali interessati possano presentare proposte alternative e migliorative.

La pubblicazione dell'avviso dovrà essere necessariamente preceduta dalla individuazione del responsabile unico del procedimento e dalla adozione della determina a contrarre ai sensi dell'art. 32 del D.Lgs. n. 50 del 2016 che dovrà esplicitare i presupposti normativi e le ragioni del ricorso alla forma speciale di partenariato prevista dall'art. 151, comma terzo del D.Lgs. n. 50 del 2016 con evidenza dei motivi in forza dei quali si è propeso per tale soluzione, in luogo della gestione diretta o di altre forme di affidamento a terzi come l'appalto di lavori o servizi.

Trascorso il periodo di pubblicazione dell'avviso (che non dovrebbe essere inferiore a trenta giorni), in caso di assenza di altre proposte, l'Amministrazione potrà procedere alla stipula del contratto con il proponente mentre, in caso di partecipazione di altri operatori alla selezione, potrà procedere ad una fase di vera e propria negoziazione nel rispetto dei principi di imparzialità e di parità di trattamento fra i concorrenti in osservanza dei principi del Codice dei contratti pubblici e fermo restando il rispetto dell'articolo 80 del medesimo D.Lgs. n. 50 del 2016.

La fase di valutazione e dialogo con gli operatori potrà essere condotta tramite una commissione interna appositamente nominata dopo la scadenza dei termini per presentare le proposte secondo i criteri di valutazione prescelti e descritti nell'avviso precedentemente pubblicato.

Si tratta comunque di una valutazione di carattere semplificato da condurre nel pieno rispetto dei principi di imparzialità e parità di trattamento fra gli operatori.

Al termine delle negoziazioni, previa proposta della Commissione di valutazione, la amministrazione darà atto della proposta ritenuta migliore al perseguimento dei propri obiettivi di valorizzazione e di rigenerazione del patrimonio culturale esplicitando le ragioni della propria scelta e procedendo con la definitiva aggiudicazione e conclusione del contratto.

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*A cura dell'Avv. Samantha Battiston, Partner 24 ORE Avvocati

La seconda parte di questo approfondimento sarà dedicata alla "specialità" del Partenariato pubblico privato, di cui all'art. 151 comma terzo del D.Lgs. n. 50 del 2016.