Porti: investimenti e sostenibilità

Diverse sono le declinazioni con le quali trattare di sostenibilità ambientale nei porti: la prima comprende tutti gli interventi che possono ridurre l'impatto ambientale, soprattutto per quanto riguarda le emissioni delle attività svolte dagli operatori del porto.

La seconda concerne invece gli investimenti che debbono essere fatti pensando agli effetti del cambiamento climatico per i porti, secondo cioè il driver dell'adattamento delle attività umane.

La terza è funzionale a utilizzare il porto come "luogo" nel quale facilitare, ovvero imporre, la riduzione delle emissioni prodotte dai vettori che entrano ed escono dai porti, e riguarda cioè aspetti quali il cd. cold ironing, l'installazione di impianti per il rifornimento di GNL e domani di idrogeno, oppure lo shift modale dal trasporto stradale a quello ferroviario.

La quarta, infine, individua quegli ambiti interni o adiacenti ai porti dismessi o disponibili per collocarvi stabilimenti produttivi vicini al mare, e quindi più efficienti anche dal punto di vista ambientale, talora previa effettuazione di bonifiche o attività di messa in sicurezza di siti inquinati.

Tutte queste declinazioni comportano l'effettuazione di investimenti, tanto è vero che, con l'eccezione dell'ultima appena menzionata, sia nel PNRR di competenza MITE, che nel Piano complementare di competenza MIMS, troviamo numerosi interventi rientranti nella tassonomia indicata sopra, mentre la quarta tipologia di investimenti sostenibili nel porto può attingere a risorse messe in campo dal MISE (si pensi agli accordi di programma per la bonifica e riconversione dei siti inquinati) o dalle stesse Regioni.

Ciò premesso, fermi ovviamente gli interventi che, da qui al 2026, saranno attuati nell'ambito dei due Piani straordinari poc'anzi accennati, è evidente che l'imperativo della sostenibilità non possa esaurirsi con i progetti e le relative risorse in essi identificate: da ora in avanti, qualunque investimento in ambito portuale (e non solo, ovviamente), dovrà rispondere ai canoni della sostenibilità. Trattasi peraltro di una scelta già compiuta nel 2016 dal legislatore in occasione delle modifiche alla legislazione di settore (cd. riforma Delrio), che ha introdotto appunto una nuova disposizione, l'art. 4-bis, nel corpo della l. n. 84/1994, stabilente il principio della sostenibilità per quanto riguarda gli obiettivi di governo dei porti imposti alle Autorità di sistema portuale.

La sfida è quindi quella di sostenere e sviluppare i nostri scali in questa direzione, e al riguardo mappare dunque gli strumenti coi quali realizzare tale obiettivo. Quanto sopra in una situazione in cui, necessariamente, una parte importante degli investimenti proviene da capitali privati, che tuttavia possono e debbono essere sostenuti dal pubblico, per una "politica industriale" dei porti idonea a traguardare più efficacemente gli obiettivi della sostenibilità. Questo, del resto, è confermato dai due importanti rapporti presentati dal MIMS pochi giorni fa, rispettivamente in tema di "Cambiamenti climatici, infrastrutture e mobilità" e "Investire in infrastrutture: strumenti finanziari e sostenibilità".

In questa prospettiva, sono allora innanzitutto le imprese già operanti nei porti i soggetti prioritariamente interessati a dar corso a investimenti nel segno della sostenibilità, e sono le stesse Autorità di Sistema Portuale, quali enti di governo dei porti, dotati anche di un potere di coordinamento delle altre amministrazioni operanti all'interno dei medesimi, a dover promuovere forme di partenariato pubblico privato (PPP) funzionali ad accentuare il tasso di sostenibilità degli investimenti portuali. Tra l'altro, considerato che nei porti l'occupazione e lo sfruttamento del demanio da parte delle imprese concessionarie è condizionato dall'effettuazione e continuo aggiornamento di programmi di attività e di investimento da parte loro, diventa quasi "naturale" pensare a una nuova stagione di sviluppo dei nostri porti caratterizzata da questa impronta.

Dunque, è necessario guardare a un potente impulso degli strumenti di PPP in ambito portuale, rispetto ai quali la circostanza che si operi su suolo demaniale, e non su suolo privato, non può né deve costituire motivo di ostacolo: sia i contratti di disponibilità, sia le operazioni di project finance propriamente dette appaiono strumenti del tutto adeguati, come dimostra una prassi (ad oggi purtroppo limitata), che specie alcune AdSP hanno mostrato di sapere utilizzare.

Dal punto di vista del sostegno pubblico, diverse possono essere le soluzioni disponibili: in primo luogo, può intensificarsi lo strumento della riduzione dei canoni demaniali a fronte dell'effettuazione di investimenti sostenibili, in particolare quando essi abbiano natura infrastrutturale e siano quindi destinati a incrementare la dotazione di asset pubblici contraddistinti da maggiore sostenibilità. Altro volano nella direzione qui indicata è costituito dall'allungamento del termine di scadenza della concessione demaniale, quale contropartita per interventi dell'impresa concessionaria portuale. Infine, e com'è ovvio, il sostegno pubblico a investimenti sostenibili in ambito portuale può realizzarsi mediante l'erogazione in senso stretto di risorse pubbliche, tipiche degli strumenti di PPP, e cui possono contribuire non solo le AdSP, ma anche altri soggetti pubblici.

Il tutto può realizzarsi senza deviare dai principi di contendibilità del demanio, in questi giorni oggetto di particolare attenzione per altre tipologie di concessioni demaniali: pertanto, rispetto a ciascuna iniziativa di PPP, può e deve essere attivata una procedura trasparente e pubblica, secondo i canoni richiesti dal diritto dell'Unione, il cui rispetto, per inciso, non impone soverchi adempimenti, ma solo l'esperimento di procedimenti aperti e accessibili da chi possa avere interesse alla partecipazione. Certamente, relativamente all'ipotesi in cui potenziali "nuovi entranti" possano sostituirsi al concessionario proponente, devono essere salvaguardati i diritti dell'incumbent, e al riguardo dovranno essere adeguatamente disciplinate le conseguenze di una eventuale sostituzione del concessionario, prevedendosi forme di indennizzo più aggiornate rispetto a quelle "normali" previste dal codice della navigazione nel caso di revoca anticipata della concessione. Sotto questo profilo, il ddl concorrenza, che in questi giorni sta riprendendo il proprio cammino parlamentare, contiene al riguardo interessanti spunti; essi sembrano collocarsi nella giusta direzione, anche in funzione essere utilizzati per favorire il tasso di sostenibilità degli investimenti nei nostri porti. Tanto più che, posto un principio a livello di legislazione, saranno poi le singole AdSP a poterlo elaborare e perfezionare, al fine di traguardare obiettivi certamente desiderabili, se non imposti, a livello ordinamentale.

E sempre a proposito di diritto UE, è appena il caso di ricordare, in conclusione, che il sostegno pubblico per investimenti sostenibili rientra ormai all'interno di una valutazione ampiamente favorevole anche sotto il profilo della sua compatibilità con le regole in materia di aiuti di Stato, non solo per l'esistenza di soglie molto ampie di esenzione di categoria per gli aiuti nei porti, ma anche per una prassi applicativa ormai molto chiara nel senso di autorizzare aiuti aventi effetti positivi sul piano della sostenibilità nell'intero comparto delle infrastrutture e dei trasporti.

Non resta quindi che favorire progettualità e iniziative in questa direzione: come abbiamo visto, esistono gli strumenti, le regole appaiono tutte "allineate" rispetto agli obiettivi, e i tempi sono davvero maturi per un cambio di paradigma. Il quale non è dato solo dal PNRR, ma deve diventare il "new normal" anche oltre il PNRR stesso.
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*A cura di Francesco Munari – ordinario di diritto dell'Unione europea. Partner Deloitte Legal

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