Consiglio di Stato e Tar: le principali decisioni della settimana

Durante questa settimana il Consiglio di Stato perimetra l'operatività della valutazione di impatto ambientale nonché il contenuto del contratto di avvalimento (avuto riguardo all'ipotesi del rinvio ad un distinto documento). Interviene, ancora, in tema di ordinanze di bonifica di siti inquinati, di variante non essenziale in sede di attività edilizia, e, infine, di gestione dei rifiuti in polietilene. Da parte loro i tribunali amministrativi regionali, affrontano i temi della discrezionalità della Pa in sede di concessione della cittadinanza italiana, dei termini da rispettare nel procedimento disciplinare a carico dei militari, del rinnovo del permesso di soggiorno in ipotesi di domanda tardiva.


GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - I PRINCIPI IN SINTESI

VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE - Consiglio di Stato, sezione IV, 31 maggio 2021, n. 4146
La sentenza in esame pone il tema della valutazione di impatto ambientale (Via) che non concerne una mera, e generica, verifica di natura tecnica circa l'astratta compatibilità ambientale dell'opera, ma implica una complessiva e approfondita analisi comparativa di tutti gli elementi incidenti sull'ambiente del progetto unitariamente considerato, al fine di valutare in concreto (alla luce delle alternative possibili e anche della cosiddetta "opzione zero") il sacrificio imposto all'ambiente rispetto all'utilità socio-economica perseguita.
L'istituto è finalizzato alla tutela in via preventiva dell'ambiente inteso in senso ampio ragion per cui deve ritenersi la natura ampiamente discrezionale delle scelte effettuate dalla Pa in sede di Via, giustificate alla luce dei valori primari ed assoluti coinvolti.

CONTRATTO DI AVVALIMENTO – Consiglio di Stato, sezione III, 31 maggio 2021, n. 4158
Il Consiglio di Stato si sofferma sul contratto di avvalimento con cui un'impresa (ausiliata) da prova alla stazione appaltante del possesso dei requisiti economici, finanziari, tecnici e organizzativi per la partecipazione ad una pubblica gara facendo riferimento alla capacità di altro soggetto (ausiliario), che assume contrattualmente con la stessa una responsabilità solidale, impegnandosi nei confronti della stazione appaltante.
Opera ivi il principio generale, non derogato da nessuna previsione contraria (espressa o implicita) in materia di avvalimento, per cui il richiamo della disciplina fissata in un distinto documento che sia effettuato dalle parti contraenti sulla premessa della piena conoscenza di tale documento, ed al fine dell'integrazione del rapporto negoziale nella parte in cui difetti di una diversa regolamentazione, assegna alle previsioni di quella disciplina il valore di clausole concordate per effetto di una relatio perfecta.

AMBIENTE – Consiglio di Stato, sezione IV, 1 giugno 2021, n. 4200
Con la decisione in esame il Consiglio di Stato, adito in materia di tutela dell'ambiente, osserva come le ordinanze ex articoli 242 e seguenti del Dlgs n. 152/2006 siano previste ai fini della bonifica e del ripristino ambientale dei siti contaminati non applicandosi, invece, quanto alle ipotesi dell'abbandono dei rifiuti.
L'obbligo di bonifica grava a carico del responsabile dell'inquinamento, che le autorità amministrative hanno l'onere di individuare e ricercare, mentre il proprietario dell'area non responsabile dell'inquinamento, o altri soggetti interessati, hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica.
Nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti che, a fronte delle spese sostenute, si vedono riconosciuto un privilegio speciale immobiliare sul fondo.

ATTIVITÀ EDILIZIA – Consiglio di Stato, sezione VI, 1 giugno 2021, n. 4202
Osserva il Consiglio di Stato come, ai sensi dell'articolo 17, II, legge Regione Lazio n. 15/2008, i presupposti per considerare non essenziale una variante di modifica di localizzazione di un fabbricato assentito si realizzano solo quando, unitamente allo spostamento del sedime, non si riscontri nessuno degli altri elementi ivi indicati (ossia se restano invariate le altre condizioni: destinazioni d'uso, la sagoma, il volume, le superfici, l'altezza della costruzione).
La disciplina nazionale (Dpr n. 380/2001) sanzionatoria degli abusi nelle costruzioni edilizie contempla tre fattispecie ordinate secondo la gravità dell'abuso: l'ipotesi di interventi in assenza di permesso o di totale difformità; l'ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio; l'ipotesi residuale della parziale difformità dal titolo edilizio.

RIFIUTI DI BENI IN POLIETILENE - Consiglio di Stato, sezione IV, 4 giugno 2021, n. 4287
Il giudizio ha ad oggetto la legittimità del Dm di approvazione dello statuto di un consorzio per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene.
Il quadro normativo (articolo 234 del Dlgs n. 152/2006) delinea un sistema volto a controllare la gestione dei rifiuti in polietilene, mediante la creazione di enti che si incarichino delle attività connesse al trattamento di tale tipologia di rifiuto, assumendo il compito di svolgerle, previo coordinamento degli operatori del settore, e siano sottoposti, al contempo, alla vigilanza dell'autorità amministrativa, nell'ambito di un settore che è qualificabile di pubblico interesse.
Il provvedimento di approvazione dello statuto del consorzio può essere dichiarato illegittimo quando le deviazioni dallo schema-tipo siano tali da confliggere con le finalità di pubblico interesse cui il consorzio è preordinato.

CITTADINANZA ITALIANA – Tar Lazio, Roma, sezione I ter, 3 giugno 2021, n. 6541
Osserva in sentenza il Tar Lazio-Roma come la cittadinanza italiana "può" (articolo 9, I, legge n. 91/1992) essere concessa allo straniero che risieda legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica.
La residenza nel territorio, per il periodo minimo normativamente indicato, rappresenta solo un presupposto per proporre la domanda a cui segue una valutazione, di natura ampiamente discrezionale, sulle ragioni che inducono lo straniero a chiedere la nazionalità italiana e circa le sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall'appartenenza alla comunità nazionale.
Si precisa così in sentenza come il conferimento dello status civitatis, cui è collegata una capacità giuridica speciale, si traduce in un apprezzamento di opportunità sulla base di un complesso di circostanze, atte a dimostrare l'integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale.

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE – Tar Lombardia, Milano, sezione IV, 3 giugno, 2021, n. 1362
Il Tar Lombardia-Milano, con la sentenza in esame, affronta il tema della rilevanza ai fini disciplinari della responsabilità penale di un militare.
Richiama a tal fine l'articolo 1392 del Dlgs n. 66/2010 quanto, in particolare, al concetto di "conoscenza integrale" del provvedimento giudiziale da cui far decorrere il termine per instaurare il procedimento disciplinare. Si precisa così che per "conoscenza integrale" deve intendersi la conoscenza giuridicamente certa che può derivare soltanto dall'acquisizione di copia conforme del provvedimento giurisdizionale nella sua integralità.

PERMESSO DI SOGGIORNO – Tar Piemonte, Torino, sezione I, 3 giugno 2021 n. 575
In materia di immigrazione l'articolo 5, comma 4, del Dlgs n. 286/1998 (Tu immigrazione) dispone, tra l'altro, nel senso che il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al competente Questore almeno sessanta giorni prima della scadenza.
Prendendo le mosse dal dato strettamente letterale, precisa il Tar Torino, che detto termine non è accompagnato da alcun sintagma o locuzione che ne espliciti il carattere perentorio, soccorrendo in via analogica l'articolo 152, II, del Cpc secondo cui "i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori".
Sul versante teleologico, poi, si propugna il carattere acceleratorio e non perentorio del termine de quo essendo previsto al fine di consentire il tempestivo disbrigo della procedura ed evitare che lo straniero si possa trovare in una situazione di irregolarità, con la conseguenza che il mero ritardo nella presentazione della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno non costituisce ragione sufficiente per il rifiuto.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – IL MASSIMARIO 

Valutazione di impatto ambientale – Tutela giurisdizionale. (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104)
Nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale, la P.A. esercita una discrezionalità amplissima, in relazione all'apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti. Le posizioni soggettive delle persone e degli enti coinvolti nella procedura sono qualificabili in termini di interesse legittimo e le relative (eventuali) controversie non rientrano nel novero delle tassative ed eccezionali ipotesi di giurisdizione di merito sancite ex art. 134 D.Lgs. n. 104/2010. Il riscontro di legittimità giudiziale deve essere limitato ad evidenziare la sussistenza di vizi rilevabili ictu oculi, a causa della loro abnormità, irragionevolezza, contraddittorietà e superficialità, con la conseguenza che le scelte effettuate dalla P.A. si sottraggono al sindacato del G.A. ogniqualvolta le medesime non si appalesino come manifestamente illogiche o incongrue.
• Consiglio di Stato, sezione IV, 31 maggio 2021, n. 4146

Contratto di avvalimento – Elementi essenziali . (Cc., artt. 1346, 1367, 1418)
Il principio generale secondo cui il richiamo della disciplina fissata in un distinto documento che sia effettuato dalle parti contraenti sulla premessa della piena conoscenza di tale documento, ed al fine dell'integrazione del rapporto negoziale nella parte in cui difetti di una diversa regolamentazione, assegna alle previsioni di quella disciplina il valore di clausole concordate per effetto di una relatio perfecta non è derogato da nessuna previsione contraria (espressa o implicita) in materia di avvalimento nel settore delle gare pubbliche.
L'indicazione degli elementi di tale contratto è necessaria per definire l'oggetto dell'avvalimento ai sensi dell'art. 1346 c.c., donde la nullità del contratto medesimo in base alla comminatoria dell'art. 1418, II, c.c., se risulti impossibile individuare un'obbligazione assunta dall'ausiliario su un oggetto puntuale e che sia coercibile per l'aggiudicatario, oltre che per la stazione appaltante, giusta la responsabilità solidale tra le parti.
• Consiglio di Stato, sezione III, 31 maggio 2021, n. 4158

Ambiente – Inquinamento . (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 242)
Le ordinanze adottate ex artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 sono previste ai fini della bonifica e del ripristino ambientale dei siti inquinati e, per espressa previsione normativa, non si applicano alle ipotesi dell'abbandono dei rifiuti. Si pone così a carico del soggetto responsabile dell'inquinamento l'adozione delle misure necessarie di prevenzione (da comunicare tempestivamente a Comune, Provincia e Regione) e, quindi, lo svolgimento di un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento, seguita, a seconda dell'esito dell'indagine, dal ripristino della zona contaminata (ove il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione non sia stato superato), ovvero, in caso contrario, dalla presentazione di un piano di caratterizzazione, la cui approvazione compete ad una conferenza di servizi convocata dalla Regione.
• Consiglio di Stato, sezione IV, 1 giugno 2021, n. 4200

Titolo edilizio – Difformità . (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 34; L.R. Lazio 11 agosto 2008, n. 15)
Nella Regione Lazio, ai sensi dell'art. 17, II, L.R. n. 15/2008, i presupposti per considerare non essenziale una variante di modifica di localizzazione del fabbricato assentito si realizzano solo quando, unitamente allo spostamento del sedime, non si riscontra nessuno degli altri elementi ivi indicati (ossia se restano invariati destinazioni d'uso, sagoma, volume, superfici, altezza della costruzione). A livello nazionale l'ipotesi della difformità parziale dal permesso di costruire per le nuove costruzioni è previsto e regolato dall'art. 34 D.P.R. n. 380/2001: si presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale.
Si configura la difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera. Per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire si prevede la demolizione a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria.
• Consiglio di Stato, sezione VI, 1 giugno 2021, n. 4202

Rifiuti - Beni in polietilene - Consorzi. (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 234)
Il canone di legittimità del D.M. di approvazione dello statuto di un consorzio per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene è disciplinato, positivamente, ex art. 234, III, d.lgs. n. 152 del 2006. La norma prevede, come parametro di riscontro della legittimità dello statuto (e conseguenzialmente dell'atto che ne dichiara la legittimità, mediante l'approvazione), lo "schema tipo approvato dal Ministero" e i "principi contenuti nel presente decreto ed in particolare a quelli di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore". Tale controllo di adeguatezza sulle clausole statutarie viene operato, in primis, dal Ministero che ha predisposto lo schema-tipo dello statuto. Su di esso (e, dunque, sull'atto di approvazione), il sindacato del G.A. dovrà avvenire secondo modalità rispettose della discrezionalità amministrativa, fintanto che essa rimanga nei canoni della ragionevolezza, della logicità, della pienezza, correttezza e congruenza dell'istruttoria, nonché della completezza e adeguatezza della motivazione.
• Consiglio di Stato, sezione IV, 4 giugno 2021, n. 4287

Cittadinanza italiana – Concessione . (L. 5 febbraio 1992, n. 91)
L'interesse pubblico sotteso al provvedimento di concessione della cittadinanza italiana impone che si valutino, anche sotto il profilo indiziario, le prospettive di ottimale inserimento del soggetto interessato nel contesto sociale del Paese ospitante, atteso che la concessione della cittadinanza (lungi dal costituire, per il richiedente, un diritto) rappresenta il prodotto di una meticolosa ponderazione di ogni elemento utile al fine di valutare la sussistenza di un concreto interesse pubblico ad accogliere stabilmente all'interno dello Stato comunità un nuovo componente e dell'attitudine dello stesso ad assumersene tutti i doveri ed oneri (L. n. 91/1992).
Tale valutazione discrezionale può essere sindacata innanzi al G.A. nei ristretti ambiti del controllo estrinseco e formale.
• Tar Lazio, Roma. sezione I ter, 3 giugno 2021, n. 6541

Militari – Responsabilità penale - Procedimento disciplinare. (Dlgs. 15 marzo 2010 n. 66, art. 1392)
Il termine di inizio dell'azione disciplinare a carico del militare che abbia commesso fatti reato deve essere individuato nella conoscenza integrale della sentenza (art. 1392 d.lgs. n. 66/2010), concetto che esplicita una situazione di conoscenza effettiva del testo integrale della pronuncia del Giudice penale in relazione ai suoi elementi costitutivi (dispositivo, motivazione e irrevocabilità). La ratio che anima un approdo interpretativo di tipo formalistico di fissazione del dies a quo in questione è riconducibile all'esigenza, posta peraltro nell'interesse dell'incolpato, di consentire alla P.A. di acquisire e valutare compiutamente gli elementi di interesse ai fini della sussistenza o meno dei presupposti per l'avvio del procedimento disciplinare.
• Tar Lombardia, Milano, sezione IV, 3 giugno, 2021, n. 1362

Permesso di soggiorno – Rinnovo. (D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5)
Sussiste l'obbligo per l'Amministrazione, destinataria di una tardiva domanda di rinnovo del permesso di soggiorno (art. 5, IV, d.lgs. n. 286/1998), di non arrestarsi al rilievo dell'intempestività della sua presentazione, ma di esaminarla comunque per accertare se siano venuti meno i presupposti, originariamente sussistenti, per il rinnovo del titolo, della cui mancanza il ritardo può costituire indice rivelatore.
In sede di rinnovo del permesso di soggiorno la P.A. è tenuta a valutare anche la condizione familiare dello straniero, in quanto l'interesse alla tutela della sicurezza pubblica deve essere bilanciato con l'interesse alla vita familiare sua e dei suoi congiunti. Pertanto, il provvedimento di diniego non può essere motivato facendo riferimento solo alla presenza di motivi ostativi al rinnovo del permesso, senza far luogo alla valutazione comparativa, da esplicitare in motivazione, di profili quali: natura e gravità del reato commesso dall'interessato; durata del suo soggiorno in Italia; tempo trascorso dalla commissione del reato e condotta durante tale periodo; situazione familiare dell'interessato.
• Tar Piemonte, Torino, sezione I, 3 giugno 2021, n. 575