Lo schema di decreto sulla mappatura e trasparenza dei regini concessori: una prima riflessione

La Legge sulla Concorrenza, ossia la Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, è realtà.

E' la Legge 5 agosto 2022 n. 118 che, all'esito di un iter a tratti tortuoso e accidentato, ha da poco visto la luce andando così a definire principi e criteri in settori aventi valenza strategica per l'economia nazionale.

Tra essi vi è quello delle Concessioni.

Il tema delle Concessioni, prima di essere affrontato sotto il profilo della durata, delle procedure per gli affidamenti e dei criteri ispiratori delle future "gare", è visto in una prospettiva ampia in grado di contemplare tutti i regimi concessori non limitatamente quelli delle concessioni demaniali marittime aventi uso turistico ricreativo.

L'art. 2 della Legge prevede, difatti, la delega al Governo per "la mappatura e la trasparenza dei regimi concessori di beni pubblici" e viene, dunque, ad istituire le direttive di un processo di informazione dei principali dati dei rapporti concessori che riguardano sia il demanio sia il patrimonio indisponibile dello Stato di cui agli articoli da 822 a 830 del codice civile.

Il Governo ha recentemente adottato lo schema di Decreto Legislativo per l'attuazione del predetto art. 2 della Legge sulla Concorrenza, ed è su tale Decreto (in bozza) che si appuntano alcune riflessioni.

Le prime impressioni che si ricevono dalla lettura dello schema sono, da un lato, la realizzazione di una mappatura votata alla digitalizzazione dei regimi concessori, dall'altro la trasversalità della ricognizione.

Sotto il primo profilo, appare chiaramente come la disciplina dell'amministrazione digitale, oltre ad essere richiamata tra i vari "Visto" (decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82) del corpo normativo, costituisca una sorta di filo conduttore del Decreto nella misura in cui lo stesso pone al centro della mappatura le banche dati - ed in particolare una nuova banca dati - in cui dovranno confluire le informazioni, anche sintetiche, dei rapporti concessori. La rilevazione delle concessioni è destinata a garantire la massima pubblicità e trasparenza dei dati secondo quanto espressamente indicato all'art. 2 della Legge delega, pertanto con tale sistema, nel rispetto delle esigenze di difesa e sicurezza, gli interessi pubblici fissati dalla norma vengono perseguiti.

Sotto l'altro profilo, lo schema di Decreto, all'art. 3, pone chiaramente quale ambito oggettivo di applicazione "tutti i beni appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile … che formano oggetto di atti, contratti e convenzioni comportanti l'attribuzione a soggetti privati o pubblici dell'utilizzo in via esclusiva di tali beni" includendo quindi tutti i rapporti concessori e non solo quelli scaturenti dalle concessioni di demanio marittimo con finalità turistica (concessioni balneari).

Il progetto di riforma è dunque ampio e trasversale, atteso che, come esplicitato nello stesso Decreto, "l'eterogeneità del fenomeno delle concessioni di beni pubblici rende necessaria la costituzione di banche dati settoriali… in aggiunta a quelle esistenti, destinate ad alimentare il sistema informativo gestito dal Ministero dell'economia e delle finanze".Individuato quindi l'ambito applicativo del progetto che riguarda tutte le concessioni di beni pubblici, il Decreto istituisce il Sistema informativo (SICONBEP) presso il MEF, e pone a carico delle Amministrazioni pubbliche (di cui all'art. 1 comma 2 del D. Lgs. n. 165/2001) l'obbligo di comunicare una serie di dati che consentano di identificare le concessioni sia in termini di titolarità che di consistenza del bene. Le Amministrazioni, è bene precisarlo, tenute alla comunicazione sono sia le Amministrazioni proprietarie del bene che quelle che ne hanno la gestione.

In concreto il Decreto individua, all' art.3,un compendio di informazioni che dovranno essere trasmesse e che nell'attuale progetto sono definite come "minime", e che saranno, dunque, almeno:

-la natura del bene;

-l'ente proprietario;

-il concessionario e le generalità;

-la modalità di assegnazione;

-l'identificativo del contratto/convenzione/atto; -

la durata;

-i rinnovi;-

il canone;

sulla base di una tempistica che sarà resa nota dal MEF sul proprio sito istituzionale.

Attraverso tali linee guida lo stesso Ministero individuerà le categorie di beni pubblici distribuite per "classi omogenee", ed all'interno delle Amministrazioni, in ragione della peculiarità dei compiti di comunicazione, sarà individuato il Responsabile per la trasparenza, alias il Responsabile del flusso dati e informazioni, a norma dell'art. 43 D. Lgs. n. 33/2013.

Il SICONBEP pare porsi quale Sistema informativo di carattere generale nel quale destinare tutte le informazioni relative ai regimi concessori dei beni pubblici, mentre è in capo al Ministero la discrezionalità circa la costituzione di banche dati settoriali o locali che potranno istituirsi nel caso vi siano particolari esigenze conoscitive che non possano essere soddisfatte attraverso i sistemi informativi già disponibili; tali banche dati di tipo settoriale andranno comunque ad "alimentare" il SICONBEP secondo quanto previsto nell'attuale formulazione dell'art. 5 del Decreto.

I regimi concessori, tutti nessuno escluso, saranno dunque "censiti" quanto alle loro informazioni principali, e nel caso in cui vi siano sistemi informativi esistenti per determinati tipi di concessioni è prevista l'interoperabilità e il coordinamento dei dati.

Con riferimento il sistema delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche (balneari) conosciamo già, ad esempio, la banca dati esistente che va sotto il nome di SID - Sistema Informativo Demanio - nella quale sono raccolte tutte le informazioni relative ai titoli concessori (titolarità, dati del concessionario, canone, ubicazione, identificativo del contratto di concessione, durata etc), come pure le informazioni relative all'evoluzione delle concessione in termini di modifica sia oggettiva (ampliamento, riduzione etc) che soggettiva (subentro, affidamento a terzi ex art. 45bis codice della navigazione etc); ebbene l'interoperabilità, espressamente richiamata all'art. 2, dovrebbe garantire un dialogo tra i due sistemi nell'ottica della massima trasparenza dei dati delle concessioni.

Chiaramente, per un "dialogo" efficace ed efficiente occorrerà evitare sovrapposizioni facendo in modo che le banche dati siano tra loro armonizzate e concretamente in grado di scambiare dati e informazioni evitando quanto più possibile la frammentarietà.

Il SID, peraltro, ha avuto nel tempo una sua specifica evoluzione. Da Sistema Informativo Demanio nato nel 1991 (con la L. n. 44/1991) e realizzato dall'allora Ministero delle Infrastrutture e Trasporti con l'intento di coordinare, soprattutto per esigenze "interne", i dati dei beni demaniali marittimi per attività di supporto alle articolazioni periferiche ministeriali, ha progressivamente esteso i suoi ambiti applicativi che lo hanno sempre più "focalizzato" come strumento essenziale, condiviso, operante secondo procedure omogenee su scala nazionale, votato alla condivisione dei dati relativi alla gestione dell'intero demanio marittimo nazionale. L'evoluzione ha portato a quello che è l'attuale "SID Il Portale del Mare – Portale integrato per la pianificazione del demanio e dello spazio marittimo" gestito dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili – MIMS – in base all'art. 104 comma 1 lett. qq) del D. Lgs n. 112/1998. Al Portale possono accedere tutti con differenti livelli di profilazione, a seconda che si tratti di privati o istituzioni.

Per effetto di alcuni recenti provvedimenti legislativi (D. Lgs n. 201/2017, adottato in attuazione della Direttiva 2014/89/UE) il Portale assolve anche una funzione di supporto della pianificazione dello spazio marittimo attraverso la pubblicazione, tramite una sezione ad accesso libero, delle proposte dei Piani di Gestione dello Spazio Marittimo italiani.

Da notare come sia l'Agenzia delle Entrate (Provvedimento del Direttore n. 2012/59763/2012) sia il MEF-Dipartimento del Tesoro (art. 2 comma 222 Legge n. 191/2009) abbiano riconosciuto nel Portale l'unico strumento per tutte le comunicazioni all'anagrafe tributaria, nel primo caso, e per le comunicazioni dei dati inerenti le concessioni di aree demaniali marittime nel secondo.

Realizzare il nuovo SICONBEP, con la "prima" raccolta di dati per quanto riguarda le concessioni demaniali marittime non dovrebbe essere, dunque, impresa difficile, considerata l'esistenza del SID.

Il punto, in realtà, pare essere un altro, nel senso che il dato esistente deve essere fedele all'effettiva consistenza del bene pubblico, ne deve costituire una precisa rappresentazione.

Lo schema di Decreto, all'art. 1 comma 2, stabilisce che "l'alimentazione del sistema informativo avviene con l'acquisizione delle informazioni detenute dai soggetti di cui all'articolo 2…" e quel "detenute" lascia intendere che le amministrazioni dovranno trasmettere i dati già in loro possesso, senza alcuna rilevazione dei luoghi.

La mappatura, in buona sostanza, interverrà in difetto di una preventiva ricognizione della costa che sarebbe invero apparsa non solo opportuna, ma doverosa in vista dei futuri affidamenti. Peraltro l'attuale cartografia catastale della fascia costiera è in conservazione all'Agenzia delle Entrate (Direzione Centrale Servizi Catastali, Cartografici e di Pubblicità Immobiliare) e dunque al MEF che è detentore del nuovo SICONBEP, per cui l'aggiornamento dei cartografici mediante un'accurata rilevazione dello stato dei luoghi sarebbe stata (e speriamo venga inserita) agevole oltreché essenziale per l'effettiva trasparenza e affidabilità delle future "gare".

L'incompleta o addirittura errata "trasposizione" della concessione nei dati e nelle informazioni anche catastali è motivo, difatti, a volte di discrasie a livello amministrativo e gestionale, come pure di effetti patologici generanti contenziosi o comunque contrapposizioni tra privati e amministrazioni.

I dati sono importanti, ma lo sono nella misura in cui recano contenuti veritieri, e questa che oggi si presenta con l'istituzione del SICONBEP potrebbe essere un'occasione che ci auguriamo il legislatore non perda, attivando e completando quel processo che già in passato fu innescato dalla Legge n. 125/2015 che però, allora, produsse solamente risultati parziali e incompleti.

*a cura dell'Avv. Morena Luchetti Studio Legale lmlex

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