Nuovo Dl "no vax": obbligo vaccinale per gli over 50 e Super green pass a tutto il comparto lavorativo

SPECIALE OBBLIGO VACCINALE E SUPER GREEN PASS: Le misure anti-Covid e il Dl 1/2022:

  1. Estensione dell’impiego del Green pass base per servizi alla persona e pubblici uffici

Nessun legittimo impedimento per gli avvocati senza Green pass "base" – Aldo Natalini

2. Scuola in presenza e Dad

Scuole: ritorno in presenza dal 10 gennaio, ma con caos Stato-Regionii – Aldo Natalini

3. Smart working: l'analsi della circolare Brunetta-Orlando

Smart working: modalità prevalente per Pa e privati – Aldo Natalini

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Obbligo vaccinale per gli over 50 e green pass rafforzato (da vaccino o da guarigione) esteso a tutto il mondo del lavoro: sono le principali misure contenute nel decreto legge n. 1/2022, appena pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 4/2022 ed in vigore dall’8 gennaio.

Si tratta del quarto decreto legge emanato in poco più di un mese: non sono bastati gli ultimi due ultimi provvedimenti d’urgenza varati tra la vigilia di Natale (Dl 221/2021) e Capodanno (Dl 229/2021) – in corso di conversione a Palazzo Madama (coi ddl 2488 e 2489) – per rallentare l’impennata di contagi da Coronavirus che, con la variante Omicron, sta progredendo esponenzialmente in tutto il mondo. Per il vero, il governo non ha neppure aspettato qualche settimana per testare l’efficacia delle nuove misure appena adottate in tema Super green pass per attività e servizi (che entreranno in vigore a partire dal 10 gennaio: vedi quotidiano NT plus diritto del 3 gennaio 2022): allarmato dai dati sulle ospedalizzazioni e dalle proiezioni del sistema di monitoraggio sulla distribuzione della varianti di Sars-Cov-2 – si teme un gennaio “catastrofico” con 60mila ricoveri – l’esecutivo ha inteso rallentare la curva di crescita dei contagi e dare una stretta ai “no vax” varando un ulteriore decreto legge recante nuove misure urgenti per fronteggiare l’emergenza Covid-19, in particolare nei luoghi di lavoro e nelle scuole. Tra queste, l’obbligo vaccinale per gli over 50 (con annessa – modesta – sanzione pecuniaria di cento euro per chi trasgredisce) da assolvere entro il 15 giugno 2022 e l’introduzione per i lavoratori pubblici e privati, compreso il personale di magistratura, sempre con 50 anni di età (cioè la stessa platea cui si applica l’obbligo vaccinale) del certificato verde rafforzato (da vaccino o da guarigione)per l’accesso a tutti i luoghi di lavoro; misura, quest’ultima, che entrerà in vigore soltanto dal 15 febbraio prossimo.

L’obiettivo – anticipato nel comunicato stampa in esito all’ultimo Consiglio dei ministri (ed in attesa della conferenza stampa del 10 gennaio del Presidente Draghi) – è fornire maggiore protezione a quelle categorie che sono maggiormente esposte e che sono ad elevato rischio di ospedalizzazione.

E in questo succedersi “alluvionale” di misure anti-covid – i cui effetti, peraltro, saranno percepibili solo nel lungo periodo – i termini dei precetti di nuova introduzione sono tutti disallineati, con un dedalo di scadenze in cui è difficile districarsi:

• ex plurimis 25 dicembre 2021 (obbligo di mascherina all’aperto anche in zona bianca e di uso della FFP2);

• 31 dicembre 2021 (nuove norme sulla quarantena delle persone che hanno avuto un contatto stretto);

• 10 gennaio 2022 (obbligo di green pass rafforzato per attività economico-sociali, servizi e trasporti);

• 20 gennaio 2022 (obbligo di green pass base per servizi alla persona e accesso a uffici pubblici);

• 1° febbraio 2022 (estensione obbligo vaccinale personale universitario);

• 15 febbraio 2022 (estensione del green pass rafforzato nel comparto lavoro, pubblico e privato);

• 31 marzo 2022 (scadenza proroga stato di emergenza);

• 15 giugno 2022 (fine dell’obbligo vaccinale per gli over 50).

Obbligo vaccinale per gli ultracinquantenni (Dl 1/2022, articolo 1)

Se l’estensione a tutto il comparto lavorativo del certificato verde rafforzato – già progressivamente esteso alle attività economico-sociali e ai servizi, compresi tutti i mezzi di trasporto – era misura ormai attesa e per certi versi inevitabile (in occasione del varo del precedente Dl 229/2021 era mancata la giusta convergenza politica per introdurlo), l’opzione politico-governativa più innovativa e per certi versi “storica”, non solo dal punto di vista giuridico (impinge il rapporto Stato-cittadini in genere), è data dall’introduzione dell’obbligo di vaccinazione anti-Covid (sia pure limitato, allo stato) agli ultra cinquantenni.

L’articolo 1, comma 1, del Dl 1/2022 aggiunge un inedito articolo 4-quater al Dl 44/2021, convertito, con modificazioni, in legge 76/2021, che – a far data dall’8 gennaio e fino al 15 giugno 2022 – «al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione delle prestazioni di cura e assistenza», introduce l’obbligo vaccinale per la prevenzione dell’infezione da Sars-CoV-2 a carico dei cittadini italiani e di altri Stati membri dell’Unione  europea residenti nel territorio dello Stato, nonché dei cittadini stranieri (come definiti dagli articoli 34 e 35 del Dlgs 286/1998) che abbiano compiuto il cinquantesimo anno di età (ovvero che lo compiranno entro il 15 giugno 2022: vedi comma 3 dell’articolo 1 del Dl 1/2022).

Alla stessa platea di over 50 cui si applica l’obbligo vaccinale è poi collegato il novello articolo 4-quinquies - pure oggi aggiunto al suddetto Dl 44/2021 - che estende l’impiego dei certificati vaccinali e di guarigione per l’accesso ai luoghi di lavoro da parte dei soggetti lavoratori del comparto pubblico, privato e al personale di magistratura (l’ambito di applicazione richiama gli articoli 9-quinquie, 9-sexies e 9-septies del Dl 52/2021, come convertito).

Per i lavoratori pubblici e privati e i liberi professionisti non vaccinati, soggetti all’obbligo di possedere un Green Pass rafforzato dal 15 febbraio 2022, il Dl 1/2022 prevede una sanzione pecuniaria da 600 a 1.500 euro nel caso di accesso ai luoghi di lavoro in violazione dell’obbligo; come già avviene per i lavoratori sprovvisti di Green pass, anche i lavoratori ultra-cinquantenni che dal 15 febbraio 2022 saranno sprovvisti di green Pass rafforzato al momento dell’accesso al luogo di lavoro saranno considerati assenti ingiustificati, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro ma senza diritto alla retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati.

 Adempimento dell’obbligo vaccinale
L’obbligo vaccinale per gli over 50 di nuova introduzione è definito mediante il rinvio integrale all’articolo 3-ter del Dl 44/2021, come introdotto dall’articolo 1 del Dl 172/2021, sicché il suo adempimento comprende il ciclo vaccinale primario e, a far data dal 15 dicembre 2021, anche la dose di richiamo (booster), somministrabile – secondo le ultime indicazioni del ministero della salute – dopo un intervallo minimo di almeno 4 mesi dal completamento del ciclo primario o dall’avvenuta infezione.

Esenzioni
L’obbligo vaccinale viene meno – come già accade per il personale sanitario, militari, forze dell’ordine e personale scolastico-universitario – solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale dell’assistito o dal medico vaccinatore, nel rispetto delle vigenti circolari del Ministero della salute in materia di esenzione dalla vaccinazione anti-Covid-19; in tali casi, la vaccinazione obbligatoria può essere omessa o differita (nel senso che il certificato di esenzione al vaccino anti Covid-19 deve contenere le “specifiche condizioni cliniche documentate” sulla base delle quali il medico di medicina generale esonera il proprio paziente dall’obbligo vaccinale vedi da ultimo Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8454 del 20 dicembre 2021). L’infezione da Sars-CoV-2 determina il differimento della vaccinazione fino alla prima data utile prevista sulla base delle circolari del Ministero della salute.

Regime sanzionatorio (sanzioni pecuniarie)
Al precetto di nuovo conio in materia di vaccinazione obbligatoria – la cui violazione dà luogo ad un illecito amministrativo (pecuniario) avente natura permanente (siccome perdura per tutto il tempo della sua inottemperanza fino alla prevista data di scadenza: 15 giugno prossimo) – è annessa una (invero assai modesta) sanzione amministrativa pecuniaria applicabile una tantum.

In base al novello articolo 4-sexies aggiunto al Dl 44/2021 dallo stesso articolo 1 del Dl 1/2022, in caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale di cui al novello articolo 4-quater, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cento:

a) ai soggetti “no vax” che alla data del 1° febbraio 2022 non abbiano iniziato il ciclo vaccinale primario;

b) ai soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022 non abbiano effettuato la dose booster nel rispetto delle indicazioni e nei termini previsti con circolare del Ministero della salute;

c) ai soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022 non abbiano effettuato la dose di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario entro i termini di validità (nove mesi) delle certificazioni verdi Covid-19.

La sanzione pecuniaria – per ragioni di parità trattamentale – si applica anche in caso di inosservanza degli obblighi vaccinali da parte degli operatori sanitari, scolastici, militari e forze dell’ordine (di cui agli articoli 4, 4-bis e 4-ter del Dl 44/2021).

L’irrogazione della sanzione pecuniaria è centralizzata in capo al Ministero della salute, che vi provvederà per il tramite dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, sulla base degli appositi elenchi dei soggetti inadempienti all’obbligo vaccinale periodicamente predisposti e trasmessi dal medesimo ministero, previa estrazione dei dati resi disponibili dal Sistema Tessera Sanitaria sui soggetti assistiti dal Servizio sanitario nazionale vaccinati per Covid-19, nonché sui soggetti che risultano esenti dalla vaccinazione.

Il procedimento sanzionatorio – piuttosto farraginoso e di non facile gestione burocratica – si avvierà con la prevista formale comunicazione ai soggetti inadempienti da parte del ministero della salute, sempre avvalendosi dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, con l’indicazione ai destinatari del termine perentorio di dieci giorni per comunicare alle Asl competenti per territorio l’eventuale certificazione relativa al differimento o all’esenzione dall’obbligo vaccinale ovvero altra ragione di assoluta e oggettiva impossibilità. Le Asl poi trasmetteranno all’Agenzia delle entrate-Riscossione, sempre nel termine perentorio di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione dei destinatari, previo eventuale contraddittorio con l’interessato, un’attestazione relativa alla insussistenza dell’obbligo vaccinale o all’impossibilità di adempiervi.

L’Agenzia delle entrate-Riscossione, nel caso in cui l’Asl competente non confermi l’insussistenza dell’obbligo vaccinale, ovvero l’impossibilità di adempiervi, provvederà, in deroga alle disposizioni contenute nella legge 689/1981, e mediante la notifica, ai sensi dell’articolo 26 del Dpr 602/1972 ed entro centottanta giorni dalla relativa trasmissione, di un avviso di addebito, con valore ex lege di titolo esecutivo. Si applicano, in quanto compatibili, le speciali disposizioni in tema di riscossione dei contributi Inps dell’articolo 30 del Dl 78/2010, convertito, con modificazioni, in legge 122/2010, valevoli anche ai fini dell’espropriazione forzata.

ln caso di opposizione giurisdizionale alla sanzione contenuta nell’avviso di addebito, la competenza è (non della commissione tributaria ma, come avverso le sanzioni alle misure anti-covid) del Giudice di Pace e l’Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, passivamente legittimata.

Prime considerazioni
L’inedita misura obbligatoria – imposta, come recita l’articolo 1 del Dl 1/2022, «al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione delle prestazioni di cura e assistenza» – suscita una serie di riflessioni già a prima lettura.

Per la prima volta nel nostro ordinamento (in Europa finora solo l’Austria aveva introdotto l’obbligo vaccinale anti-Covid) viene imposto un obbligo legale generalizzato sul fronte dei vaccini a carico della popolazione adulta (seppure limitata – almeno allo stato - agli ultracinquantenni).

In punto di riserva di legge, nulla quaestio: anche un atto materialmente legislativo, quale è il decreto-legge ex articolo 77 della Costituzione, soddisfa il requisito legale richiesto dall’articolo 32 della Costituzione ai fini dell’imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio “in base a disposizione di legge” (a condizione, naturalmente, della sua conversione parlamentare).

Quanto agli altri requisiti evincibili dall’articolo 32 della Carta fondamentale, come noto il trattamento sanitario obbligatorio deve essere proporzionato rispetto alle circostanze (ossia – nella specie – rispetto al quadro epidemiologico), deve essere necessario a fini di tutela della salute individuale e collettiva e deve essere ragionevole, ossia non discriminatorio in ossequio al principio di uguaglianza (articolo 3 della Costituzione).

Le prime due condizioni chiamano in causa la scienza, l’ultimo si appunta sul criterio individuato dal decisore politico per individuare i destinatari dell’obbligo vaccinale. In definitiva, i trattamenti sanitari – quale è la somministrazione di un vaccino – si possono imporre se sono necessari in base a dati scientifici chiari, se sono proporzionati e se sono utili: il problema (giuridico, non epidemiologico) di cui dovrà farsi carico il Parlamento in sede di conversione dell’odierno decreto è se, in questa particolare fase pandemica – quando la popolazione italiana ha praticamente già raggiunto una copertura vaccinale quasi dell’80% (con prima dose) ma la curva dei contagi continua a crescere esponenzialmente (sicché il governo punta ad arrivare al 90% di immunizzati) – la misura di nuova introduzione risponda a tali requisiti di necessità, proporzionalità e ragionevolezza.

Finora l’esecutivo – con scelte “validate” di volta in volta dal Parlamento in sede di conversione – aveva introdotto l’obbligo di vaccinazione anti-Covid per specifiche categorie di lavoratori, individuate oggettivamente in ragione della loro esposizione (propria e altrui) al contagio: dapprima il personale sanitario (medici e infermieri), poi quello delle Rsa, quindi le forze dell’ordine, i militari e il personale scolastico e universitario (articoli 4, 4-bis e 4-ter del Dl 44/2021, come convertito).

Ora il governo ha compiuto un improvviso cambio di rotta: ha generalizzato l’obbligo vaccinale ma al tempo stesso ha ristretto la platea dei destinatari alla sola classe della popolazione “over 50”. Si tratta, peraltro, di una platea di quasi due milioni e 300mila persone (2.299.041): secondo le rilevazioni di Lab24, nella fascia anagrafica 50-59 anni le persone che non hanno ricevuto alcuna dose di vaccino sono poco più di un milione (1.070.076); in quella tra 60 e 69 sono oltre 650mila (651.864); nella fascia 70-79 sono 391.533 e tra gli over 80 sono oltre 185mila (185.568).

Il possibile vaglio di proporzionalità e ragionevolezza – che potrebbe essere sollevato innanzi alla Consulta nell’eventuale sede giurisdizionale, magari all’uopo attivata da un qualunque cittadino “no vax” inottemperante all’emananda sanzione pecuniaria – chiama in causa l’odierno parametro anagrafico prescelto dall’esecutivo (non gli over 80, senz’altro i più fragili, non gli over 65, statisticamente i più colpiti, ma gli over 50) di cui non è dato conoscere la sottostante base scientifica. Il criterio adottato – secondo autorevoli costituzionalisti – sembra frutto più di una contrattazione politica che di una meditata analisi sanitaria (così Azzariti, ne «La Stampa» del 5 gennaio 2022), mentre sarebbe stato probabilmente più lineare generalizzare la misura a carico di tutta la popolazione adulta, sia perché il virus colpisce tutti (quindi “la necessità sembra riguardare tutti”: così Luciani, ne «La Repubblica» del 5 gennaio 2022) e sia perché, dovendosi valutare le potenzialità di contagio, attualmente sembrano più esposte proprio le fasce d’età più giovani di popolazione.

Estensione dell’obbligo vaccinale al personale delle università (Dl 1/2022, articolo 2)
Ai sensi dell’articolo 2 del Dl 1/2022 è stato poi esteso – senza limiti di età, a decorrere dal 1° febbraio – al personale delle università e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e degli istituti tecnici superiori, l’obbligo di vaccinazione anti-Covid già previsto dall’articolo 4-ter del Dl 52/2021, come convertito.