PNRR e appalti pubblici - Una introduzione
Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) è un progetto di riforme, legato a tempi e obiettivi
Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) è stato impostato dal Governo italiano per presentare alla Commissione europea gli obiettivi che intende realizzare con i finanziamenti stanziati per l'Italia, disposti con le risorse del Next Generation EU, cioè il programma di finanziamenti - gran parte dei quali a fondo perduto – stanziati per accompagnare la ripresa economica dopo la crisi conseguita alla pandemia da COVID-19.
Il piano individua sei missioni (innovazione digitale; transizione ecologica; infrastrutture; istruzione e ricerca; inclusione sociale; salute), nell'ambito delle quali sono previste sia riforme di sistema e/o trasversali, sia traguardi specifici (c.d. milestones), con la finalità di realizzare effetti positivi misurabili (c.d. target), secondo un cronoprogramma scandito nei prossimi anni, e con l'auspicio di accompagnare un percorso di crescita economica sostenibile e duraturo.
Il Piano, dunque, non è un progetto di finanziamento: è bensì un progetto di riforme, legato a tempi e obiettivi. Proprio la tempestività di attuazione del piano costituisce uno dei driver fondamentali che ha guidato il Governo nella elaborazione della disciplina introdotta per attuare il Piano.
Come noto, infatti, il primo giugno 2021 è entrato in vigore il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 ( "Governance del Piano nazionale di ripresa e resi-lienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di ac-celerazione e snellimento delle procedure"), convertito dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 , che contiene sia norme strutturali (istituzione degli organismi deputati all'attuazione e al monitoraggio del Piano), sia norme per disciplinare i procedimenti amministrativi che dovranno essere messi in campo per l'approvazione dei progetti da finanziare e per la verifica di tempestiva esecuzione degli interventi.
Di fondamentale rilievo è l'art. 1, comma 2, del decreto che, dispone che, ai fini dell'attuazione del PNR, "assume preminente valore l'interesse nazionale alla sollecita e puntuale realizzazione degli interventi" in esso previsti. Si tratta di una disposizione innovativa di rilievo, che stabilisce un valore preminente all'esigenza di tempestività, nell'ambito dei principi che governano i procedimenti amministrativi.
Dunque Pubbliche Amministrazioni e Giudici potranno contemperare i principi dell'azione amministrativa, dovendo comunque assicurare prevalenza a quello di tempestività. Per la prima volta, a livello normativo, viene quindi impostata una gerarchia, che colloca al primo posto l'esigenza di ‘fare presto': la quale giustifica (o può giustificare) la compressione di altri principi dell'ordinamento, se indispensabile per rispettare le scadenze che il Governo si è dato rispetto all'attuazione del programma di riforme (come noto, infatti, il rispetto di tali scadenze è condizione perché la Commissione Europea possa liquidare i finanziamenti stanziati).
Tra le norme sulla disciplina dei procedimenti amministrativi vi sono quelle riferite alla disciplina dei contratti pubblici. Ed infatti il PNRR prevede che la scelta degli ‘esecutori', cioè degli operatori economici che saranno chiamati ad eseguire gli interventi previsti in progetti (di infrastrutture, di opere o servizi pubblici) finanziati dal Piano dovrà avvenire mediante procedure di evidenza pubblica.
Per non pregiudicare il rispetto dei ‘tempi' del piano, il Governo ha emanato una serie di norme volte ad accelerare le procedure di affidamento dei contratti pubblici, di specifica applicazione per le procedure di affidamento di interventi finanziati con il PNRR (o comunque con fondi strutturali europei).
Peraltro lo stesso decreto legge introduce ulteriori norme ‘in deroga' dei contratti pubblici, in gran parte riproducendo e stabilizzando gli effetti di quelle già introdotte del decreto c.d. ‘sblocca cantieri' ( d.l. 18 aprile 2019, n. 32 , convertito dalla legge 14 giugno 2019, n. 55) e dal c.d. decreto semplifica-zioni del 2020 (d.l. 16 luglio 2020, n. 76 , convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120).
Il decreto 77/21 , pertanto, delinea due regimi giuridici per gli appalti pubblici: uno ‘ordinario' (composto dalla disciplina del codice dei contratti pubblici e dalle norme in deroga transitoriamente introdotte negli ultimi tre decreti legge prima citati) e uno degli ‘appalti PNRR', costituito dalle stesse norme degli appalti ordinari, con l'aggiunta delle specifiche norme introdotte dal decreto PNRR. Perciò la conoscenza della disciplina dei contratti pubblici (come modulata all'esito di tutte le recenti norme di riforma) diventa strumento necessario per una corretta (e soprattutto tempestiva) attuazione degli interventi finanziati.
Ma il rapporto tra PNRR e disciplina di evidenza pubblica si colloca anche ad un livello più profondo. L'esigenza di tempestività (il "preminente interesse nazionale"di cui si diceva) può indurre le stazioni appaltanti ad un inaspri-mento delle condizioni di partecipazione alle procedure, che rischia di diventare fortemente limitativo delle condizioni di accesso e in definitiva della competitività delle piccole e medie imprese.
Ad esempio, all'indomani della pubblicazione dei primi bandi per interventi finanziati con risorse PNRR, si è potuto constatare che le stazioni appaltanti hanno talvolta ritenuto di non procedere alla suddivisione in lotti (motivando l'accorpamento in unico appalto, con l'esigenza di maggiore speditezza e funzionalità della); ovvero, talaltra, hanno fissato requisiti di ammissione alle procedure particolarmente stringenti, in particolar modo per quelli attinenti alle pregresse capacità tecniche analoghe.
Occorre dunque evitare il rischio che l'attuazione del PNRR passi per una riduzione della platea dei concorrenti e quindi per una riduzione degli spazi di concorrenza delle imprese: per questo motivo diventa cruciale che le imprese conoscano ed applichino tutti gli istituti della disciplina dei contratti pubblici volti a favorire la loro partecipazione alle imprese mediante meccanismi di aggregazione o demoltiplicazione, che permettano loro di competere in una ‘compagine allargata' per appalti che sarebbero loro (singolarmente considerate) preclusi.
Per tali motivi si è ritenuto utile ed opportuno avviare una riflessione sul rapporto tra PNRR e disciplina di evidenza pubblica, con particolare riferimento agli istituti in funzione procompetitiva (raggruppamenti temporanei; avvalimento) o che comunque consentano alla piccola o media impresa di affiancarsi nell'esecuzione delle commesse (subappalto), ovvero di potervi partecipare pure in condizioni di difficoltà economica, considerando gli istituti della crisi d'impresa in una prospettiva non demolitoria della realtà aziendale.
Infi-ne un'attenzione particolare deve essere data alle questioni risarcitorie conse-guenti alle pronunce di illegittimità dei provvedimenti di aggiudicazione, considerando che per gli appalti pubblici PNRR è stata prevista l'applicazione di una norma (finora applicabile solamente alle cosiddette infrastrutture strategiche) che limita fortemente le condizioni per disporre la sospensione degli effetti del provvedimento di aggiudicazione.
*Avv. Andrea Grazzini, Founder AG Studio legale , Docente a contratto in diritto amministrativo presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Firenze e Partner 24 ORE Avvocati
