Non basta l'inclusione nell'elenco delle vie comunali per la definizione di strada pubblica

Ai fini della qualifica di una strada come strada pubblica non è elemento da solo sufficiente la inclusione o, rispettivamente, la mancata inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante la natura dichiarativa e non costitutiva dell'elenco anzidetto. Questo il principio enunciato in motivazione, ai sensi dell'articolo 384 Cpc, dalla Sezione II della Cassazione con la sentenza 7 aprile 2023 n. 9548.

Il caso esaminato
Nella specie, in una controversia in tema di distanza tra due fabbricati, il giudice del merito aveva qualificato strada comunale d'uso pubblico - con conseguente applicazione dell'articolo 879, comma 2, Cc - una corte denominata via Crispi, sulla base di una Relazione dell'Ufficio patrimonio comunale e di una delibera del Consiglio comunale individuante l'elenco delle strade ad uso pubblico e che inseriva tra queste il tratto interessato.
Deducendo il ricorrente che controparte non aveva dimostrato l'appartenenza della strada al Comune o che la stessa fosse destinata all'uso pubblico, in quanto non oggetto di esproprio da parte del Comune e che era irrilevante la semplice destinazione di questa al pubblico transito, in assenza di una convenzione tra il privato e la Pa, la S.C. ha accolto il ricorso, cassando con rinvio la sentenza impugnata e enunciando il principio esposto in massima.

I precedenti
Sostanzialmente nella stessa ottica della pronunzia in rassegna, e, in particolare, per l'affermazione che l'appartenenza di una strada ad un ente pubblico territoriale può essere desunta da una serie di elementi presuntivi aventi i requisiti di gravità, precisione e concordanza prescritti dall'articolo 2729 Cc, non potendo reputarsi, a tal fine, elemento da solo sufficiente l'inclusione o meno della strada stessa nel relativo elenco, già previsto dall'articolo 8 della legge n. 126 del 1958, avente natura dichiarativa e non costitutiva, ed avendo carattere relativo la presunzione di demanialità di cui all'articolo 22 della legge n. 2248 del 1865, all. F, Cassazione, ordinanza 15 luglio 2020, n. 15033, nonché sentenza 9 novembre 2009, n. 23705, che - in applicazione dei riferiti principi - ha confermato la sentenza di merito che aveva riconosciuto ad una strada natura comunale in forza di plurime circostanze e, segnatamente, dall'inclusione nelle mappe catastali, dalla classificazione come comunale da parte del Consiglio dell'ente territoriale, dall'attività di manutenzione effettuata dall'ente, dall'inclusione nella toponomastica cittadina con attribuzione di numerazione civica e, infine, dalla mancanza di elementi validi a sostegno del contrario assunto sulla natura privata della strada medesima.

La presunzione di demanialità
Per la precisazione che la presunzione di demanialità stabilita dall'articolo 22 della legge n. 2248 del 1865, allegato F - la quale non si riferisce ad ogni area comunicante con la strada pubblica, ma solo a quelle aree che, per l'immediata accessibilità, appaiono integranti della funzione viaria della rete stradale, in guisa da costituire pertinenza della strada - ha carattere relativo e, come tale, è destinata a cadere di fronte all'esistenza di elementi probatori che, secondo il prudente ed incensurabile apprezzamento del giudice di merito, siano idonei a dimostrare il carattere privato degli spazi medesimi, Cassazione, sez. un., sentenza 17 giugno 1996, n. 5522,, nonché sentenza 10 marzo 2006, n. 5262, ove la precisazione che non assume rilievo la non illuminazione dell'area, la sua quasi completa interclusione e il suo sfociare nella proprietà privata, la sua accessibilità attraverso gradini ed un cancello, e che trattasi di presunzione destinata a cadere di fronte all'esistenza di elementi probatori idonei a dimostrare il carattere privato degli spazi medesimi, quali la produzione del titolo di proprietà (e non già la prova del possesso).
Per utili riferimenti, cfr., altresì, nel senso che la natura di strada pubblica degli spazi adiacenti di cui all'articolo 22 l. n. 2248 del 1865 all. F, presuppone che essi siano di proprietà di un ente pubblico territoriale, con la conseguenza che, affinché i suddetti spazi possano far parte del demanio (nella specie, comunale), assumendo la natura di strada pubblica, non è sufficiente prospettare la mera previsione programmatica di tale destinazione, né l'avvenuta trasformazione di tali spazi in un manufatto tipologicamente corrispondente ad una strada cittadina, né, infine, che vi si espleti, di fatto, il pubblico transito, occorrendo invece che, con la destinazione a tale uso, concorra l'intervenuto acquisto da parte dell'ente locale del suolo relativo, che altrimenti resta un'area privata anche quando sia adiacente e contigua ad una strada comunale, atteso peraltro che, ai fini della presunzione (relativa) di demanialità di cui al citato articolo 22, occorre altresì che le suddette aree si presentino come parte integrante della funzione viaria della sede stradale, Cassazione, sentenza 26 giugno 2000, n. 8659.

I precedenti difformi
Ancorché ricordate in motivazione, nella pronunzia in rassegna, a conforto della conclusione raggiunta, diversamente, rispetto alla pronunzia in rassegna, in altre occasioni, si è affermato che al fine di determinare l'appartenenza di una strada al demanio comunale costituiscono indici di riferimento oltre l'uso pubblico, cioè l'uso da parte di un numero indeterminato di persone (il quale isolatamente considerato potrebbe indicare solo una servitù di passaggio), la ubicazione della strada all'interno dei luoghi abitati, l'inclusione nella toponomastica del Comune, la posizione della numerazione civica, il comportamento della Pa nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica. Per converso non può ritenersi elemento da solo sufficiente, l'inclusione o rispettivamente la mancata inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante la natura dichiarativa e non costitutiva dell'elenco anzidetto. Cassazione, sentenza 7 aprile 2020, n. 4345, in Archivio giuridico della circolazione e dei sinistri stradali, 2000, p. 951, 15 luglio 1994 n. 6337, nonché 21 marzo 2016, n. 5547, in motivazione.
La pronunzia in rassegna pare, altresì, in contrasto con l'affermazione - ricorrente - secondo cui l'inserimento di una strada nell'elenco di cui all'articolo 8 legge n. 126 del 1958 integra una presunzione semplice di destinazione del tracciato al pubblico transito che può essere vinta dalla valutazione, da parte del giudice di merito, degli elementi certi acquisiti al processo, idonei a dimostrare la natura privata della strada stessa (così, ad esempio, Cassazione, sentenza 11 febbraio 2009, n. 3391, in Archivio circ. ass. e resp., 2009, p. 523) atteso che nella specie, senza ombra di dubbio, non era stato acquisito al processo alcun elemento certo idoneo a dimostrare la natura privata della strada e si imputa al giudice del merito di non avere ricercato d'ufficio tale elementi.

Le strade comunali
In termini generali, sempre al riguardo, si è precisato, altresì:
- in tema di strade comunali, l'articolo 22, comma 3, legge n. 2248 del 1865, all. F (disposizione non abrogata, neppure tacitamente, dall'articolo 7, lettera b), legge n. 126 del 1958), il quale include tra le strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti aperti sul suolo pubblico (ossia le aree che, per l'immediata accessibilità a dette strade, debbono considerarsi parte integrante, come pertinenze, del complesso viario del comune), pone una presunzione iuris tantum di demanialità, la cui prova contraria è circoscritta all'esistenza di consuetudini (che escludano la demanialità per il tipo di aree di cui faccia parte quella considerata), o di convenzioni che attribuiscano la proprietà a soggetto diverso dal comune, ovvero alla preesistente natura privata della proprietà dell'area in contestazione, Cassazione, ordinanza 19 ottobre 2021, n. 28869;
- la presunzione di demanialità delle strade rientranti nel territorio comunale, di cui all'articolo 22 legge n. 2248 del 1865, ha carattere relativo, e pertanto, ai sensi dell'articolo 2728 Cc, dispensa dalla prova colui che intenda giovarsene, onerando la controparte della prova contraria, Cassazione, ordinanza 6 ottobre 2021, n. 27054;
- la presunzione di demanialità stabilita dall'articolo 22, legge n. 2248 del 1865, all. F, si riferisce alle sole aree, contigue a una strada classificata a norma dell'articolo 13, comma 4 e 5, decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 e del decreto ministeriale 5 novembre 2001 n. 6792, tali da integrare in modo concreto ed effettivo la funzione viaria della rete stradale, senza che l'accertamento di tale destinazione funzionale possa basarsi sulle sole risultanze catastali o su mere previsioni di destinazione urbanistica, Cassazione, sentenza 2 febbraio 2017, n. 2795, in Foro italiano, 2017, I, c. 1630;

Demanio accidentale
- a norma degli articoli 822, comma 2, e 824 c.c., fanno parte del c.d. demanio accidentale quei beni che, oltre ad appartenere allo stato o alle province o ai comuni, presentino caratteristiche rispondenti a quelle indicate nel citato articolo 822, comma 2; ne consegue che, in riferimento alle strade comunali, la presunzione di demanialità di cui all'articolo 22 legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F), non si riferisce ad ogni area contigua e/o comunicante con la strada pubblica, ma solo a quelle aree che per l'immediata accessibilità appaiono integranti della funzione viaria della rete stradale, così da costituire una pertinenza della strada stessa, Cassazione, sentenza 18 aprile 2011, n. 8876, in Giustizia civile, 2012, I, p. 1828;

Area privata
- affinché un'area privata venga a far parte del demanio, non è sufficiente che essa sia destinata all'uso pubblico, ma è invece necessario che sia intervenuto un atto o un fatto che ne abbia trasferito il dominio alla p.a., e che essa sia destinata all'uso pubblico dalla stessa p.a., a meno che non possa operare, trattandosi di aree adiacenti a una strada pubblica, la presunzione di demanialità stabilita dall'articolo 22 legge n. 2248 del 1865, all. F - la quale sancisce una presunzione iuris tantum di proprietà pubblica di quegli spazi adiacenti alle strade comunali che, per l'immediata accessibilità, appaiono parte integrante (pertinenza) della strada, salvo prova contraria idonea a dimostrare il carattere privato degli stessi spazi, Cassazione, sentenza 2 marzo 2007, n. 4975, che ha cassato la sentenza di merito che aveva riconosciuto la natura pubblica di uno slargo adiacente una via comunale, benché fosse privo di sbocchi di transito e potesse essere utilizzato dai soli frontisti, oltre a risultare in parte catastalmente intestato ai suddetti privati;
- l'articolo 22, legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, disponendo che, nell'interno delle città fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi e i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico, pone una presunzione, iuris tantum, di appartenenza al demanio comunale di dette aree (anche ai fini della applicazione della tassa di occupazione del suolo pubblico), purché effettivamente incluse nel sistema viario, superabile mediante prova contraria; la valutazione di tale prova implica poi un'indagine di fatto, sindacabile in sede di legittimità solo per carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, Cassazione, sentenza 12 gennaio 2004, n. 238;

Accertamento carattere pubblico
- per l'accertamento incidentale del carattere pubblico di una strada o, come nella specie, di un vicolo, ai fini dell'esonero dall'obbligo delle distanze legali nelle costruzioni, può essere invocata la presunzione iuris tantum di demanialità (stabilita dall'art. 22, comma 3, legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F), rispetto alle piazze, agli spazi ed ai vicoli all'interno delle città o dei villaggi, adiacenti alle strade comunali o aperti sul suolo pubblico), presunzione che ammette la prova contraria circoscritta all'esistenza di consuetudini che escludano la demanialità per la sussistenza di convenzioni che ne attribuiscano la proprietà ad un soggetto diverso dal comune o alla natura privata della proprietà dell'area stessa, essendo peraltro irrilevante la mancata inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante il carattere dichiarativo di tale documento; il giudizio relativo all'esistenza in concreto dei requisiti per l'applicazione di detta presunzione costituisce apprezzamento di fatto riservato al giudice del merito ed insindacabile in sede di legittimità se congruamente motivato, Cassazione, sentenza 27 maggio 2002, n. 7708;
- la presunzione iuris tantum ex articolo. 22 legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F), secondo cui fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico, ammette la sola prova contraria circoscritta all'esistenza di consuetudini locali - tali da escludere la demanialità dello specifico bene in questione - oppure alla stipulazione di convenzioni che attribuiscano la proprietà ad altro soggetto o, ancora, alla preesistente natura privata, Cons. Stato, sez. V, sentenza 5 marzo 2001, n. 1240 , in Foro amministrativo, 2001, p. 484.

Il merito
Per la giurisprudenza di merito, nel senso che la presunzione di demanialità stabilita dall'articolo 22, comma 3, legge n. 2248 del 1865, all. F., rispetto alle piazze, agli spazi ed ai vincoli all'interno delle città, adiacenti alle strade comunali o aperti sul suolo pubblico presuppone che le suddette aree si presentino come parte integrante della funzione viaria della sede stradale, ed ammette la prova contraria, circoscritta all'esistenza di consuetudini che escludano la demanialità per la sussistenza di convenzioni che ne attribuiscano la proprietà ad un soggetto diverso dal comune, essendo irrilevante l'inclusione o meno nell'elenco delle strade comunali, stante il carattere dichiarativo di tale documento, Tribunale Chieti, sentenza 15 ottobre 2009, in P.Q.M., fasc. 1, p. 78.