Appalti pubblici di servizi e forniture: tutti i vantaggi di un sistema di qualificazione unico
Trasparenza, semplificazione e riduzione dei tempi, sono alcuni degli indubbi vantaggi che porta con sè l’adozione del sistema di qualificazione unico ma è opportuno tener conto delle “peculiarità” di settore
L’articolo 100 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha previsto l’adozione di un regolamento (“su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’ANAC”), che definisca, tra l’altro, la disciplina della qualificazione degli operatori economici per gli appalti di servizi e forniture, precisando, altresì, che detto regolamento deve contenere “…. la definizione delle tipologie per le quali è possibile una classificazione per valore, la competenza a rilasciare la relativa attestazione, la procedura e le condizioni per la relativa richiesta, il regime sanzionatorio”.
Tale previsione normativa è stata mantenuta anche a seguito del c.d. “Decreto Correttivo”, ossia il D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, essendo attualmente rinvenibile nel combinato disposto degli articoli 100, comma 10, e 226-bis, comma 1 lettera b), del Codice dei contratti pubblici.
In realtà, come noto a molti “addetti del settore”, dell’opportunità di un sistema di qualificazione unico per le imprese che erogano servizi e forniture in favore della pubblica amministrazione si parla da diversi anni. Le discussioni svolte al riguardo non avevano, tuttavia, fin qui condotto, non solo ad una attuazione, ma neanche ad una espressa previsione normativa.
Un sistema unico di qualificazione per le imprese che eseguono contratti affidati dalla pubblica amministrazione era stato, infatti, previsto ed attuato (dagli inizi degli anni 2000) esclusivamente per il settore degli appalti pubblici di lavori. Si tratta del sistema di qualificazione SOA.
Le ragioni e le finalità che hanno spinto il Legislatore, sul finire del secolo scorso, ad adottare un sistema di qualificazione unico per le imprese operanti nel settore dei pubblici appalti di lavori sono noti, come pure sono ormai noti i benefici che tale modello di qualificazione ha generato.
Le finalità erano legate all’esigenza di “razionalizzare” tale settore sempre più nell’ottica della legalità, della trasparenza e della semplificazione, in un contesto ed un momento storico caratterizzato dalla vera e propria “prima presa d’atto collettiva” di come e quanto la criminalità organizzata fosse purtroppo in grado di permeare l’universo dei pubblici appalti. Presa di coscienza questa che aveva indotto il Legislatore nazionale altresì all’adozione di apposite norme di “contrasto” nell’ambito della c.d. Legge Merloni, con disposizioni specifiche e peculiari, anche di rilievo penale, quali quelle in materia di subappalto.
E i benefici generati?
I benefici che il sistema di qualificazione SOA ha prodotto sono anzitutto legati al raggiungimento di almeno alcune delle finalità a cui il sistema stesso era teso: sicuramente una semplificazione ed una maggior trasparenza nelle procedure di acquisto da parte della pubblica amministrazione, nonché un maggior presidio sulla legalità.
Ma non solo.
Si dice che i numeri non mentono. Se questo è vero, è sicuramente significativa la circostanza che il sistema SOA faccia risparmiare (o meglio, abbia fatto risparmiare negli ormai 25 anni di vita) alla pubblica amministrazione circa 44,2 milioni di euro annui. È il dato che emerge da una ricerca di settore svolta dal Cresme a fine 2020.
Trattasi di una cifra, già in sé, di assoluto rilievo per il Sistema Paese, ma che assume ancora maggiore importanza se si considera che si riferisce al solo settore degli appalti di lavori e che tale settore si stima costituisca appena il 20% della spesa pubblica sostenuta per appalti di servizi e forniture.
Ne deriva con ogni evidenza che il risparmio che il sistema di qualificazione di servizi e forniture potrebbe generare sarebbe, quantomeno proporzionalmente, più elevato.
Ma agli ingenti benefici economici che potrebbero derivare per il Paese dalla istituzione di un sistema di qualificazione unico anche per le imprese operanti nel settore degli appalti pubblici di servizi e forniture, si uniscono ovviamente ulteriori vantaggi.
Il sistema di qualificazione unico per servizi e forniture rappresenterebbe, infatti, uno strumento utile anche in termini di maggiore trasparenza, nonché di semplificazione e di riduzione dei tempi di espletamento delle singole gare d’appalto.
I benefici che tale strumento potrebbe essere in grado di produrre in termini di semplificazione e maggiore trasparenza sono immediatamente evidenti se solo si considera che il sistema di qualificazione unico consentirebbe di definire – a priori, in modo oggettivo e generale, a prescindere dalle (ma funzionalmente alle) singole gare – gli operatori economici in possesso delle caratteristiche necessarie ed utili alla esecuzione di determinate prestazioni, rispondendo alle diverse esigenze delle Stazioni appaltanti; ciò, qualunque sia il valore dello specifico contratto che le stesse sono chiamate ad affidare.
Alla detta semplificazione è ovviamente connessa una potenziale significativa riduzione dei tempi di espletamento delle singole procedure pubbliche di gara. Trattasi di una riduzione dei tempi che conseguirebbe
(i) al venir meno della necessità di individuare e definire, di volta in volta, i requisiti di partecipazione di ordine speciale ai fini della predisposizione della lex specialis di gara,
(ii) alla enorme riduzione dei tempi necessari alle verifiche ed alle valutazioni che le stazioni appaltanti sono attualmente chiamate a svolgere con riferimento alla comprova dei detti requisiti,
(iii) alla semplificazione delle dichiarazioni da rendere da parte degli operatori economici in merito al possesso dei requisiti stessi.
Ai “benefici” che il sistema di qualificazione può introdurre nel mondo degli appalti pubblici, come sopra sintetizzati, deve aggiungersi la circostanza che la metodologia fin qui utilizzata (in applicazione della quale, la qualificazione degli operatori economici avviene gara per gara ed è demandata alla definizione dei requisiti a ciò necessari ed alla loro verifica ed interpretazione da parte di una miriade di stazioni appaltanti, molto spesso non adeguatamente formate e qualificate per svolgere tale delicata attività) ha prodotto nel tempo notevoli “disfunzioni di sistema”.
Ha, in particolare, ingenerato incertezza delle regole – tanto per le stazioni appaltanti, quanto per gli operatori economici – e allungato i tempi di aggiudicazione delle gare. Ha, inoltre, determinato notevole attività contenziosa legata alla individuazione di requisiti di partecipazione non conformi ai principi e alle regole dettate dall’ordinamento giuridico nazionale ed eurounitario e/o alla non corretta interpretazione ed applicazione di tali principi e regole. Criticità queste, rispetto alle quali un sistema di qualificazione unico potrebbe offrire adeguata risposta ed efficace soluzione.
Trattasi, peraltro, dei medesimi benefici registrati in materia di appalti pubblici di lavori a seguito della adozione e dell’applicazione nel tempo del sistema di qualificazione delle imprese edili da parte degli Organismi di attestazione SOA.
L’adozione di un sistema di qualificazione unico per le imprese operanti nel settore degli appalti pubblici di servizi e forniture sembra, dunque, foriera di evidenti vantaggi in termini di maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa nell’ambito dell’approvvigionamento di beni e servizi da parte della PA.
Affinché tale sistema di qualificazione possa “innestarsi” nel modo più fluido ed automatico nel contesto degli appalti pubblici – evitando possibili “criticità operative” o contraccolpi – occorre, tuttavia, a parere di chi scrive, seguire alcune “avvertenze”.
In primo luogo, appare quantomeno opportuno che la definizione di requisiti e criteri di selezione da utilizzare per la qualificazione delle imprese che erogano beni e/o servizi avvenga prendendo le mosse da quelli fin qui indicati dal Legislatore (per come evoluti nel tempo, anche sulla base degli arresti giurisprudenziali) ed utilizzati dalle stazioni appaltanti per la qualificazione degli operatori economici alle singole gare per l’affidamento di contratti di servizi e/o forniture. Tra questi sarà bene selezionare quelli maggiormente oggettivi ed idonei, da un lato, a semplificare e razionalizzare la qualificazione degli operatori economici e, dall’altro lato, a garantire la selezione di operatori economici in possesso di requisiti adeguati alla tipologia ed al valore/quantità delle prestazioni da rendere. A tal fine, così come sembra consigliare lo stesso Legislatore, potrebbe essere altresì utile strutturare un sistema di qualificazione per fasce di valore.
Sarà poi opportuno fare tesoro dell’esperienza fin qui maturata in materia di lavori pubblici, che rappresenta un imprescindibile serbatoio di know how e metodologie utili ai fini della realizzazione di un sistema di qualificazione razionale, semplice ed efficace anche per i settori dei servizi e delle forniture. Ciò, tuttavia, a condizione che si parta da tali conoscenze e metodologie con la consapevolezza della necessità di tenere in debita considerazione e valorizzare le caratteristiche e peculiarità che distinguono nettamente i settori dei servizi e delle forniture (tra loro e) da quello dei lavori; evitando così di reiterare l’errore – in cui sovente la normativa di settore è incorsa – di pretendere l’applicazione ai servizi ed alle forniture di istituti e strumenti concepiti per gli appalti di lavori pubblici, senza alcuna – o con scarsa – considerazione delle peculiarità che caratterizzano e distinguono (anche nettamente) i tre diversi “mondi”.
In ogni caso, la corretta definizione ed applicazione del nuovo sistema di qualificazione potrà essere agevolata dall’attività di monitoraggio e sperimentazione, da avviarsi con decreto del Presidente del Consiglio di ministri, espressamente prevista dall’articolo 46 dell’Allegato II.12 del Codice dei contratti pubblici.
_______
*Sergio Grillo, equity partner Lipani Legal & Tax
