Il G20 su Clima, Energia e Ambiente e i nodi irrisolti

Il G20 su ambiente, clima ed energia ha riunito a Napoli i rappresentanti delle principali economie mondiali, che hanno approfondito gli approcci incentrati su Nature-Based solutions ed Ecosystem-Based Approaches come modelli per mitigare gli effetti del cambiamento climatico, la tutela della biodiversità, la lotta alla povertà, la tutela e il ripristino dei suoli degradati, la gestione sostenibile dell'acqua, la protezione rafforzata dei mari, la cooperazione per l'uso sostenibile e circolare delle risorse, lo sviluppo del concetto di "città circolare" e la green finance.

Dal G20 sono emerse una serie di linee guida come l'accordo sull'uscita del carbone dalla produzione elettrica e dai finanziamenti internazionali, l'impegno delle principali potenze industriali a stanziare 100 miliardi di dollari all'anno fino al 2025 in sostegno ai Paesi in via di sviluppo nel loro percorso di decarbonizzazione e di sviluppo sostenibile, un maggiore coinvolgimento delle istituzioni finanziarie internazionali a orientare i flussi finanziari a supporto di investimenti ecosostenibili, il riconoscimento dei binomi "consumo di energia /GHG" e "perdita della biodiversità/cambiamento climatico", l'importanza del concetto di "sicurezza energetica" (tutela delle fonti e dello stoccaggio) a fronte dei rischi fisici della transizione e l'adozione di un piano d'azione per "città intelligenti, resilienti e sostenibili" basate sui modelli Nature-Based solutions ed Ecosystem-Based Approaches.

Nonostante i buoni propositi emersi dal G20 di Napoli, la realtà è che gli impegni assunti dagli Stati in occasione dell'Accordo di Parigi non si stanno ancora perfezionando e la lotta al contenimento dell'incremento della temperatura entro 1,5°C appare di difficile realizzazione. Allo stato, vengono emessi 40 miliardi GHG all'anno e il trend medio di crescita della temperatura a livello planetario si attesta attorno ai 3,3°C rispetto ai livelli preindustriali. In estrema sintesi, il G20 di luglio non ha assicurato il mantenimento di due fondamentali impegni: il contenimento del riscaldamento globale al di sotto di 1,5°C e la chiusura di tutte le centrali a carbone entro il 2025. Le criticità emerse nel G20 di Napoli verranno discusse ulteriormente in occasione del prossimo G20 di ottobre ma soprattutto della 26a Conferenza delle Parti sul cambiamento climatico (COP26) che si terrà il prossimo novembre a Glasgow nella quale verranno aggiornati i piani di ciascun Paese per la riduzione di GHG.

Circular Economy Action Plan. Una politica rafforzata in materia di rifiuti a sostegno della circolarità e della prevenzione dei rifiuti

Sebbene nel corso del G20 dello scorso luglio non si sia direttamente affrontato il problema della gestione e dello smaltimento dei rifiuti, è tuttavia evidente come la lotta al cambiamento climatico passi anche attraverso la corretta selezione, gestione e smaltimento dei rifiuti. Al riguardo, le più recenti stime evidenziano che la gestione dei rifiuti sia ritenuta responsabile di circa il 5% delle emissioni di GHG a livello globale che è equivalente ai GHG emessi da tutti i voli commerciali mondiali o al 65% della CO2 prodotta, su base annuale, da tutte le automobili nel mondo. Si auspica che il mancato approfondimento di questo topic nel corso del G20 di luglio, centrale nella lotta al cambiamento climatico, venga affrontato in occasione dell'imminente COP26.

Peraltro, la gestione e lo smaltimento dei rifiuti è un tema strettamente correlato a quello di circular economy; infatti, una riorganizzazione della "piramide" dei rifiuti, che preveda un sistema di raccolta, gestione e smaltimento del rifiuto, integrato con il concetto di circular economy, determina refluenze estremamente positive in termini di riduzione e riutilizzo dei rifiuti e contestuale contenimento delle emissioni di CO2. Le interrelazioni tra circolarità, neutralità climatica e obiettivo "inquinamento zero" sono state delineate nella comunicazione dell'11 marzo 2020 della Commissione "Nuovo piano d'azione per l'economia circolare per un'Europa più pulita e più competitiva". L'Action Plan della Commissione parte da un dato estremamente allarmante: nonostante gli sforzi compiuti a livello nazionale ed eurounitario, la quantità di rifiuti prodotti non è in diminuzione; ogni anno nell'Unione le attività economiche generano complessivamente 2,5 miliardi di tonnellate di rifiuti, equivalenti a 5 tonnellate pro capite, mentre nello stesso periodo ogni cittadino produce quasi mezza tonnellata di rifiuti urbani.

Per fronteggiare questa evidente criticità, la Commissione proporrà il riesame della legislazione unionale in materia di pile, imballaggi, veicoli fuori uso e sostanze pericolose nelle apparecchiature elettroniche con l'obiettivo di prevenire i rifiuti, aumentare il contenuto riciclato, promuovere flussi di rifiuti più sicuri e più puliti e assicurare un riciclaggio di alta qualità. Nel contesto del riesame della direttiva 2008/98/CE, allo scopo di ridurre in misura significativa la produzione totale di rifiuti e dimezzare la quantità di rifiuti urbani residui (non riciclati) entro il 2030, la Commissione si pone l'obiettivo di presentare obiettivi di riduzione dei rifiuti per flussi specifici nell'ambito di una più ampia serie di misure in materia di prevenzione dei rifiuti, rafforzare l'attuazione degli obblighi di recente adozione per i regimi di responsabilità estesa del produttore, offrire incentivi e incoraggiare la condivisione di informazioni e best practice in materia di riciclaggio.

Action Plan in materia di Circular Economy. La gestione dei rifiuti speciali

Non v'è alcun dubbio che l'obiettivo indicato nell'Action Plan di non produrre scarti, aumentando la propensione imprenditoriale al riutilizzo, riciclaggio e recupero sia indubbiamente condivisibile, che il principio "rifiuti zero" sia evidentemente una filosofia da perseguire e che il risparmio energetico, attraverso la diminuzione dello scarto, sia diventato un fine imprescindibile per la sopravvivenza del nostro sistema produttivo, tuttavia un'analisi multidimensionale che involge aspetti di tipo normativo, autorizzativo, imprenditoriale, chimico e procedurale porta alla composizione di un quadro di insieme che induce a domandarsi se gli attuali strumenti normativi siano effettivamente efficaci per il conseguimento degli obiettivi indicati dalla Commissione europea. L'Action Plan, tra l'altro, concentra la sua analisi sui settori che utilizzano la maggior parte delle risorse a elevato potenziale di circolarità come elettronica e ICT, batterie e veicoli, packaging, materie plastiche, tessili, costruzione ed edifici, cibo, acqua e sostanze nutritive, sottolineando al contempo l'importanza delle procedure di riutilizzo, riciclaggio e recupero. Questa analisi però non include un tema centrale come la gestione dei rifiuti speciali che, peraltro, rimane esclusa anche dalle quattro direttive che, nel tempo, sono state emanate in materia di rifiuti e che si limitano a disciplinare i veicoli fuori uso, pile e accumulatori, discariche e imballaggi.

Action Plan in materia di Circular Economy. I prodotti sostenibili

Nel capitolo dedicato ai prodotti sostenibili, l'Action Plan precisa che l'80% degli impatti ambientali di un prodotto vengono determinati nella fase di progettazione e ciò induce a ritenere che la reale applicazione della conversione industriale si potrà ottenere soltanto con una profonda revisione dei processi produttivi aziendali (ad esempio, l'utilizzo di processi alternativi di verniciatura, i diversi tipi di vernici, i differenti sistemi di pulizia dei serbatoi, un altro modo di trattamento superficiale dei metalli, ecc.). Tale riorganizzazione dei processi produttivi aziendali non solo potrebbe essere di non immediata realizzazione ma potrebbe ingenerare investimenti in conto capitale per la modernizzazione/adeguamento degli impianti e il sostenimento di costi operativi in controtendenza rispetto alle attuali dinamiche del mercato che prevedono un sempre maggiore contenimento dei costi.

La situazione descritta induce a pensare a un altro momento importante della vita normativa eurounitaria, inerente alla messa al bando delle sostanze ozono lesive a seguito dell'emanazione del Regolamento (CE) n. 1005/2009. Anche in quel frangente un imperativo ambientale ha portato a escludere dalla produzione e dall'uso sostanze ambientalmente dannose; il processo però si è articolato in fasi e nell'arco di un decennio, portando al progressivo ritiro dalle applicazioni delle sostanze dannose. Forse un'applicazione più pragmatica del concetto di circular economy dovrebbe prevedere periodi di tempo definiti per la riorganizzazione dei processi produttivi per tipologie di prodotti, supportando con idonei strumenti finanziari la trasformazione.

I rifiuti "duri a morire

L'applicazione speditiva di un concetto non ragionato di circular economy, con la convinzione che tra i primari effetti auspicati possa includersi la definitiva chiusura di discariche e inceneritori o termovalorizzatori, non tiene conto che alcuni rifiuti devono essere necessariamente prodotti. Ad esempio, la depurazione delle acque, nella totalità degli impianti mondiali, si ottiene principalmente trasformando le sostanze inquinanti disciolte in sostanze insolubili, in modo che possano essere separate dalle acque per il loro ritorno nei ricettori naturali; questi sono noti come fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue industriali. Nel 2019, in Italia, sono stati prodotti circa 609mila tonnellate di tali fanghi (fonte ISPRA). Parallelamente, se vogliamo depurare i fumi e restituire in atmosfera aria respirabile, non possiamo fare a meno di produrre sia acque inquinate, che dopo aver "lavato" i fumi rientrano nei processi produttivi, o carboni attivi esausti (sostanze usate per trattenere i solventi organici).

I rifiuti da trattamento fumi sono prodotti in Italia in quantità pari a circa 210mila tonnellate annue (fonte ISPRA). I limiti della normativa: esportazione dei rifiuti. Al fine di pervenire a una drastica riduzione della produzione di rifiuti industriali, in linea con i dettami imposti dal legislatore eurounitario, e avviare concretamente la tanto auspicata fase di transizione attraverso la trasformazione dei processi produttivi, il decisore politico nazionale deve tener conto del fatto che circa il 68% dei rifiuti pericolosi esportati sono prodotti da impianti di trattamento dei rifiuti, pari a circa 813mila tonnellate.

Tra questi prevalgono i miscugli di rifiuti contenenti almeno un rifiuto pericoloso, con oltre 325mila tonnellate (fonte Ispra 2020). In altri termini, la evidente sproporzione esistente tra il numero di impianti di trattamento finale di rifiuti industriali in Italia rispetto al resto di Europa rappresenta una vera e propria distorsione del mercato tra attività produttive simili collocate in territori europei differenti con refluenze estremamente pregiudizievoli per le imprese italiane operanti nel settore della gestione dei rifiuti pericolosi. Infine, se ci si sofferma sui dati quantitativi riferiti ai rifiuti pericolosi esportati e, in particolare, ai miscugli di rifiuti pericolosi, è di tutta evidenza la forte difficoltà delle imprese italiane anche solo nel concepire la necessità (e la convenienza) di effettuare una ragionata separazione alla fonte delle tipologie di rifiuto.

I limiti della normativa: classificazione dei rifiuti. Le argomentazioni anzidette, riferite all'applicazione sul territorio nazionale del Circular Economy Action Plan, dimostrano la necessità di un radicale reengineering delle piattaforme di trattamento dei rifiuti, che dovranno convertirsi da impianti di distruzione della materia in impianti di trasformazione della materia, conformemente ai concetti dell'end of waste (EoW) per la produzione di nuove materie prime. Di conseguenza, gli aspetti normativi e autorizzativi diventano centrali per la trasformazione delle piattaforme di trattamento dei rifiuti. Una prima questione che vale la pena sottolineare è l'esistenza di norme vincolanti poste a tutela di una parte sociale che possono rivelarsi ostative a una corretta evoluzione del sistema, impedendo un'armonizzazione dei differenti disposti normativi che disciplinano la materia.

Si pensi, infatti, alla possibilità in capo al produttore effettivo del rifiuto di definire le classi di pericolosità del rifiuto che non vengono sottoposte a misurazioni scientifiche, bensì vengono definite "per tutela". In tal senso, se un produttore di rifiuto ritiene che per sua tutela, essendo uno straccio venuto a contatto con un solvente (ad esempio, per la pulizia di un macchinario), se già classificato pericoloso per la tossicità del solvente può, anche senza analisi e senza test specifici, ritenere il rifiuto infiammabile e conferirlo a un impianto di trattamento con il pericolo HP3 (infiammabile) "per tutela". Conseguentemente, tutta la tracciabilità di quel rifiuto dovrà garantire coerenza con tale tipologia di pericolo presunta, condizionandone costi, destini e possibilità di recupero con effetti non irrilevanti per la gestione della sicurezza degli impianti. Enti di controllo e attività di recupero. Con riferimento alla definizione dei criteri per l'EoW, la Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, predisposta dalla Commissione europea nel giugno 2012, chiarisce che per alcune tipologie di rifiuto tali criteri possono essere definiti a livello unionale e che, in assenza di detti criteri, gli Stati membri possono decidere quando un rifiuto cessa di essere tale, tenendo in considerazione la normativa applicabile. In quest'ultima ipotesi, rileva il comma 4 dell'art. 6 della direttiva 2008/98/CE, così come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851, che recita "Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione, ove quest'ultima lo imponga". L'orientamento interpretativo di alcuni enti di controllo rispetto a detta norma eurounitaria, in tema di attività di recupero e riciclaggio dei rifiuti industriali, sembra in netto contrasto con la volontà del legislatore europeo, finalizzata a minimizzare le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l'ambiente, ridurre l'uso di risorse e promuovere l'applicazione pratica della gerarchia dei rifiuti, favorendo il recupero dei rifiuti e l'utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali.

Sebbene il Ministero dell'Ambiente, con la nota 10045 del 1 luglio 2016, abbia confermato alle Regioni e agli Enti da esse delegati, la facoltà di definire, in assenza di regolamenti comunitari o ministeriali, criteri per l'EoW in sede di rilascio delle autorizzazioni, tuttavia il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1229 del 28 febbraio 2018, ha negato agli Enti e organizzazioni interne allo Stato il potere di declassificare i rifiuti, caso per caso, in sede di autorizzazione, statuendo che "tutte le autorizzazioni in ordinaria rilasciate da Regioni e province, con le quali sono stati individuati i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto per casi specifici, appaiono essere atti difformi dalla corretta applicazione di legge". La pronuncia del Consiglio di Stato e l'orientamento interpretativo di taluni enti di controllo appaiono in evidente contrasto con il principio della circular economy e sembrano piuttosto incentivare l'esercizio di procedure semplificate e la contestuale assenza di preventiva verifica degli impianti con il conseguente incremento di conferimenti di rifiuti in discarica e la produzione delle emissioni di gas climalteranti, in evidente contrasto con la gerarchia dei rifiuti imposta dal legislatore europeo. Tali contrastanti orientamenti ingenerano negli addetti ai lavori un senso di generale confusione e sfiducia rispetto al processo decisionale per l'autorizzazione di impianti di trattamento rifiuti che comportino l'EoW.

In conclusione, ai fini di una concreta applicazione del Circular Economy Action Plan della Commissione europeo sul territorio nazionale, è necessaria una profonda revisione dei disposti autorizzativi riferiti agli impianti di trattamento rifiuti correlata a un reengineering dei processi produttivi per affrontare la transizione ecologica.

* Marco Letizi Avvocato e Dottore Commercialista, Esperto delle Nazioni Unite, della Commissione europea e del Consiglio d'Europa PhD Researcher in Business Management e Autore * Ivano Bosi , Amministratore Delegato di Azzurra Srl Gruppo Marazzato

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