Inerzie burocratiche e lesione di interessi legittimi, la responsabilità della Pa è aquiliana

La responsabilità della Pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale. È quindi necessario accertare – ha chiarito l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la recente sentenza 7/2021 - che vi sia stata lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle ripercussioni risarcibili si applicano i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza del danneggiato e non anche il criterio della prevedibilità del danno.

Inapplicabilità dello schema della responsabilità contrattuale
L'Adunanza plenaria ritiene che la responsabilità in cui può incorrere l'amministrazione nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche sia inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito ancorché con gli adattamenti richiesti dalla sua speciale collocazione ordinamentale. Ordinariamente la responsabilità da inadempimento si fonda sul poco scrupoloso adempimento della prestazione. Ma un vincolo obbligatorio di equivalente portata non può essere configurato per la pubblica amministrazione che agisca nell'esercizio delle sue funzioni amministrative e quindi nel perseguimento dell'interesse pubblico definito dalla norma che fonda la causa giuridica nel potere autoritativo.

Il "corretto uso del potere"
La relazione giuridica che si instaura tra il privato e l'amministrazione è caratterizzata da due situazioni soggettive entrambe attive, l'interesse legittimo del privato e il potere dell'amministrazione nell'esercizio delle sue funzioni. In tal caso è configurabile non già un obbligo giuridico in capo all'amministrazione rapportabile a quello che caratterizza le relazioni giuridiche regolate dal diritto privato, ma un potere attribuito dalla legge che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso dell'autorità.

Il "contatto sociale"
Le fattispecie in argomento neppure possono essere ricondotte alla nozione di "contatto sociale". La relazione tra privato e amministrazione è caratterizzata da elementi di "supremazia" della Pa, cioè da un'asimmetria inconciliabile con le teorie sul "contatto sociale" che si fondano su una relazione paritaria. Nel descritto paradigma dei rapporti giuridici interessati dal pubblico potere, lo strumento di tutela di carattere generale per l'interesse legittimo è dunque quello dell'azione di annullamento dell'atto amministrativo.

La tutela risarcitoria per illegittimo esercizio del potere pubblico
Tra le forme di tutela ulteriori rispetto a quella di annullamento ha ruolo di rilievo la tutela risarcitoria, ammessa anche nei confronti del potere pubblico, originariamente sulla base di normative di carattere settoriale, poi seguite da disposizioni a carattere generale. È stato introdotto nel diritto pubblico un sistema in cui al giudice amministrativo è devoluto il potere di condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno da illegittimo esercizio del potere in una logica rimediale, e cioè quale strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello demolitorio o conformativo, da utilizzare per meglio "rendere giustizia" al cittadino.

Codice del processo amministrativo e ingiustizia del "danno da dimostrare in giudizio"
Nel codice del processo amministrativo la tutela piena ed effettiva si attua con la concentrazione presso il giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi, e la devoluzione a esso delle controversie relative, al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Elemento centrale è l'ingiustizia del danno da dimostrare in giudizio; diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale in cui la valutazione sull'ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Interessi legittimi oppositivi e pretensivi
Nel settore relativo al risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi, il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il ristoro può essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo ha leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo di mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi o pretensivi. Infatti diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere pubblico, idoneo, se difforme dal parametro legale, a cagionare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.

La valutazione della condotta del privato
La necessità che nell'esame della domanda di risarcimento dei danni da illegittimo o mancato esercizio della funzione pubblica sia in ogni caso valutata la condotta del privato, costituisce aspetto di tipicità della responsabilità della Pa, rispetto al modello generale dell'illecito aquiliano. Ciò in considerazione dei rapporti tra amministrazione e privato, in termini di "partecipazione" di quest'ultimo e di "attenuazione" della posizione di supremazia dell'amministrazione. L'onere di "cooperazione" in argomento può essere ricondotto allo schema del concorso del fatto colposo del creditore; infatti il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza. In ogni caso deve escludersi che nella individuazione e quantificazione del danno per lesione di interessi legittimi possa operare il limite rappresentato dalla sua prevedibilità. Assume invece ruolo centrale il principio per cui il risarcimento del danno comprende sia il danno emergente che il lucro cessante.