Durc, l'irregolarità contributiva dell'impresa nel ricorso amministrativo o giudiziario avverso avviso di addebito INPS
Il DURC può essere richiesto tramite il servizio "Durc On Line" disponibile sul sito istituzionale dell'INPS, indicando il codice fiscale del soggetto interessato e l'indirizzo PEC al quale ricevere informazioni in merito allo stato della richiesta
DURC: cos'è e a cosa serve
Il Documento unico di regolarità contributiva, anche noto semplicemente come DURC, è il certificato che, a seguito di apposita richiesta da parte del soggetto richiedente, attesta la regolarità contributiva d'imprese e lavoratori autonomi per quanto riguarda i versamenti a INPS, INAIL e Cassa edile.
Il DURC può essere richiesto tramite il servizio "Durc On Line" disponibile sul sito istituzionale dell'INPS, indicando il codice fiscale del soggetto interessato e l'indirizzo PEC al quale ricevere informazioni in merito allo stato della richiesta.
Se, in base ai requisiti di regolarità contributiva stabiliti dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 30 gennaio 2015, il soggetto risulta in regola con i propri obblighi contributivi, l'esito positivo della verifica ha una validità per i 120 giorni successivi alla data di rilascio del certificato. In tal caso, il richiedente otterrà, infatti, un documento in formato pdf denominato "Durc On Line". Se, invece, per il soggetto di cui si deve verificare la regolarità è stato già emesso un DURC in corso di validità, il servizio rinvierà allo stesso documento, impedendo di richiederne uno più aggiornato sino allo scadere dei 120 giorni dalla sua emissione, a prescindere da eventuali fatti sopravvenuti che possano incidere sullo status di regolarità contributiva dell'impresa richiedente.
Tale documento, dunque, attesta di fatto la regolarità contributiva nei confronti degli enti citati solo sino alla data della richiesta.
Attualmente la disciplina del DURC è regolata da diversi provvedimenti legislativi (D.L. n.210/2002; Legge n. 266/2002, del D.Lgs. n. 276/2003; D.Lgs. n. 81/2008; Legge n. 98/2013; art.4 D.L. n. 34/2014; D.L. n.50/2016, etc.) e, in particolar modo, dal già richiamato Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 30 gennaio 2015 , in forza del quale è stata riformata la relativa disciplina regolamentare e introdotta la procedura telematica di rilascio on line del DURC, sopra descritta.
La funzione del DURC è quella di garantire un monitoraggio completo circa la regolarità del rapporto previdenziale per quanto riguarda il versamento dei contributi e dei premi per l'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, contrastando così fenomeni distorsivi come la concorrenza sleale e il lavoro sommerso.
Il DURC, peraltro, si ricorda, attesta la correttezza dei versamenti contributivi rispetto alle dichiarazioni effettuate dal soggetto richiedente, non evidenziando, invece, eventuali errori nel relativo calcolo (e.g.: errori nel calcolo della base contributiva imponibile, ad esempio per mancato computo o errata qualificazione di elementi retributivi, riconosciuti ai dipendenti, ma non correttamente computati nella base di calcolo) che non siano stati accertati dagli Enti preposti.
Ciò posto, avere un DURC regolare, oggi, assume sempre maggiore rilevanza per le imprese, soprattutto se operanti nei rapporti con la Pubblica amministrazione o importanti stazioni appaltanti: infatti, in mancanza, un'impresa potrebbe subire anche gravi conseguenze sul piano dell'operatività commerciale, ove tale documento fosse richiesto da eventuali contratti o per la partecipazione a bandi e gare.
Si consideri, ad esempio, tra le conseguenze che possono essere generate dalla mancanza di un DURC l'impossibilità di incassare le fatture o la inidoneità all'esecuzione di appalti, ove il DURC sia richiesto dalla controparte contrattuale a tal fine, nonché l'impossibilità di partecipare a gare di appalto pubbliche, circostanze tutte che in taluni casi possono comportare altresì il rischio di dover sospendere o addirittura cessare la propria attività, con tutte le ovvie gravi ricadute, anche occupazionali, che una tale sospensione determinerebbe . ( nota 1 )
Alla luce dell'importanza rivestita dal DURC, dunque, può essere considerata una buona prassi monitorare i termini di validità di tale certificato, richiedendone prontamente il rilascio aggiornato non appena scaduta la validità di 120 giorni, ove non siano intervenute nel frattempo irregolarità contributive (soprattutto per quelle imprese o soggetti che operano in contesti dove il DURC è richiesto, nei termini sopra esposti).
Le cause ostative al rilascio del DURC derivanti dall'attività di accertamento e di addebito dell'INPS
Tra le varie circostanze che possono portare al mancato rilascio di un DURC regolare, tuttavia, riveste particolare interesse la fattispecie che si esporrà di seguito, in quanto si evidenzia nella relativa disciplina un "vuoto" normativo piuttosto rilevante.
Al fine di comprendere appieno la portata della questione, è opportuno premettere che l'attività di riscossione delle somme che l'INPS ritenga dovute viene effettuata mediante la notificazione di un Avviso di Addebito ("AVA", immediatamente esecutivo), a seguito di eventuali accertamenti svolti d'ufficio o comunque dal personale ispettivo.
Tale AVA, nel caso in cui il credito vantato dall'INPS sia stato identificato a valle di un accesso ispettivo, è preceduto dalla notifica di un apposito verbale, noto come "Verbale unico di accertamento e notificazione", documento amministrativo ove sono riportate la constatazione e notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza, nonché l'intimazione al debitore di regolarizzare la propria posizione.
Qualora il debitore non provveda al versamento di quanto contestato entro i termini prescritti sulla base della natura dell'illecito e lo stesso non proponga ricorso amministrativo (ex art. 46, L. n. 88/1989) avverso tale verbale entro i termini in esso indicati, l'INPS ha la possibilità di procedere con la notifica del già citato AVA, atto avente valore di titolo immediatamente esecutivo e che sostituisce la precedente cartella di pagamento.
Qualsiasi contribuente che riceva un AVA per contributi INPS, dunque, e che intenda contestare l'an o il quantum (quindi il merito) di tale pretesa creditoria, è tenuto ad instaurare un c.d. giudizio di opposizione (ex art. 24, D.lgs. n. 46/1999) entro 40 giorni dalla notifica dell'avviso stesso (il termine si abbrevia ulteriormente a 20 giorni nel caso si vogliano contestare i soli vizi formali dell'atto esecutivo).c
L'art. 24, co. 5, D.Lgs. n. 46/99 – letteralmente riferito all'iscrizione a ruolo, ma applicabile mutatis mutandis all'AVA, in forza del rinvio contenuto all'art. 30, co. 14, D.L. n.78/10 – infatti, prevede che: "contro l'iscrizione a ruolo [ovvero contro l'avviso di addebito, n.d.r.] il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento. Il ricorso va notificato all'ente impositore".
Tale ricorso, dunque, va presentato nelle forme di cui all'art. 442 c.p.c. e ss. dinanzi al tribunale in funzione di giudice del lavoro territorialmente competente.
Chiarito quanto sopra in termini di procedura di accertamento e addebito dell'INPS, nel caso sia di ricevimento del verbale unico di accertamento e notificazione che dell'AVA e sino a quando non avrà posto formalmente in essere un atto volto a regolarizzare o a impugnare in via giudiziale o amministrativa il provvedimento dell'INPS, dunque, il contribuente si troverà in ogni caso in una situazione di irregolarità contributiva che non gli permetterà di ottenere un DURC valido, con il rischio di subirne tutte le gravi conseguenze già descritte. Ciò ovviamente anche nel caso in cui la richiesta avanzata da parte dell'INPS sia infondata, in tutto o in parte, e sia intenzione del contribuente di esercitare il proprio diritto all'impugnazione.
Tale irrazionale situazione deriva, in particolare, da quanto stabilito dal D.M. 30 gennaio 2015 (e in precedenza già dal D.M. 24 ottobre 2007 oggi abrogato), secondo cui il DURC viene rilasciato:
(i) in caso di crediti iscritti a ruolo, per i quali è stata disposta la sospensione della cartella amministrativa (rectius, AVA) solo a seguito di proposizione di apposito ricorso amministrativo o giudiziario (cfr. art. 3, c.2, lett. f) di cui al D.M. 30 gennaio 2015, e in precedenza art. 8, c. 1 di cui al D.M. 24 ottobre 2007);
(ii) in caso di crediti non iscritti a ruolo, solo in pendenza di contenzioso amministrativo o giudiziario, sino alla relativa decisione che respinge il ricorso o sino al passaggio in giudicato della sentenza di condanna (cfr. art. 3, c.2, lett. d) e ed e) di cui al D.M. 30 gennaio 2015 e in precedenza art. 8, c.2 di cui al D.M. 24 ottobre 2007).
Si legge, infatti, nel D.M. 30 gennaio 2015 che la regolarità sussiste comunque in caso di "crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso amministrativo sino alla decisione che respinge il ricorso" e di "crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso giudiziario sino al passaggio in giudicato della sentenza" (art. 3 del D.M. 30 gennaio 2015.
A fronte invece dell'assenza di espresse indicazioni in merito alla situazione di regolarità/irregolarità dell'impresa nelle more della proposizione di un ricorso amministrativo o giudiziario, ne consegue un'interpretazione che porta a concludere che, se non è stato presentato alcun ricorso amministrativo o giudiziario e l'impresa versa in una delle condizioni che non consentono di certificarne la regolarità contributiva, non sarà possibile il rilascio del DURC.
A tal riguardo, viene in rilievo l'interpello del Min. del Lav. n. 64/2009, ove si legge che "la disciplina esposta nulla dice relativamente alla situazione di regolarità/irregolarità dell'impresa nelle more della proposizione di un ricorso amministrativo o giudiziario; tuttavia tale circostanza non può suggerire una interpretazione estensiva delle ipotesi già declinate dal D.M. 24 ottobre 2007, secondo le quali è possibile certificare la regolarità contributiva dell'impresa in pendenza di contenzioso, stante il carattere straordinario delle stesse se non è stato presentato alcun ricorso amministrativo o giudiziario e l'impresa versa in una delle condizioni che non consentono di certificarne la regolarità contributiva) non sarà possibile il rilascio del DURC".
In sostanza, dunque, in presenza di un AVA o di un verbale unico di accertamento e notificazione, nelle more della proposizione di detti ricorsi il DURC verrà negato.
Il "vuoto normativo "
Alla luce di quanto sopra, pertanto, in termini generali, le azioni da porre in essere tempestivamente per far valere le proprie ragioni e ottenere nuovamente un DURC regolare sono, rispettivamente, la proposizione di un ricorso amministrativo o la proposizione del ricorso giudiziale ex art. 442 c.p.c. in tempo utile per il rilascio di un DURC regolare.
La proposizione dei sopra citati ricorsi riveste un ruolo fondamentale anche al fine di ottenere, almeno temporaneamente, il rilascio del DURC regolare, in virtù di quanto stabilito dal D.M. 30 gennaio 2015, come sopra descritto.
In tale quadro, tuttavia, quanto stabilito dal D.M. 30 gennaio 2015 tutela il contribuente solo fino a un certo punto, dal momento che non è affatto contemplata la possibilità di ottenere un DURC regolare nelle more della proposizione del ricorso amministrativo o di quello giudiziario e ciò, a tutta evidenza, a causa di un vero e proprio "vuoto" normativo, in quanto la posizione del contribuente che si trovi in tale frangente non è preso in considerazione da alcuna norma.
In sostanza, dunque, al fine di ottenere un DURC regolare, in pendenza di un accertamento:
- un soggetto che riceva un verbale unico di accertamento e notificazione, dovrà prontamente proporre un ricorso in sede amministrativa, che gli consentirà di ottenere il rilascio del DURC regolare, almeno fino a quando non intervenga un provvedimento espresso di rigetto dello stesso ovvero il c.d. silenzio-rigetto, decorsi 180 giorni dal deposito;
- un soggetto che riceva un AVA, anche ove si si basi sui medesimi fatti oggetto del verbale citato, sarà costretto a depositare quanto prima apposito ricorso in sede giudiziale, dovendo così inevitabilmente affrettare la predisposizione delle proprie difese al solo fine di ricadere, a tutti gli effetti, sotto la previsione di cui alla norma sopra citata e ottenere così un DURC regolare.
Si tratta dunque di una situazione che, seppur palesemente contraria alla ratio di quanto previsto dal D.M. 30 gennaio 2015 (i.e.: garantire il DURC anche in presenza di contestazioni da parte dell'INPS fino al definitivo accertamento della loro fondatezza), non è stata considerata dal Legislatore.
L'incongruenza si concreta, in particolare, nel fatto che la tutela del contribuente (con emissione di un DURC regolare) è sospesa nelle more della scadenza dei termini per la proposizione dei relativi ricorsi, obbligando dunque tale soggetto, ove il DURC gli sia necessario per lo svolgimento della propria attività, ad accelerare la produzione delle proprie difese per la proposizione di detti ricorsi, al fine di ottenere quanto prima un DURC regolare, con evidente compressione del proprio diritto di difesa.
Sul punto si è espresso anche il Min. del Lav. con interpello n. 64/2009, a cui è stato richiesto se, dopo aver esperito i ricorsi amministrativi, l'invio di una comunicazione scritta agli Istituti o Enti competenti per il rilascio del DURC, in cui si rappresenta in maniera chiara la volontà di opporsi alla futura notifica della cartella di pagamento (o di intraprendere un contenzioso giudiziario avverso l'accertamento ispettivo), possa rientrare tra le fattispecie che consentono comunque il rilascio del DURC regolare.
In risposta a tali quesiti, il Min. del Lav., sottolineando la mancanza di una apposita disciplina relativamente alla situazione di regolarità/irregolarità dell'impresa nelle more della proposizione di un ricorso amministrativo o giudiziario, ha ritenuto che tale circostanza " non può suggerire una interpretazione estensiva delle ipotesi già declinate dal D.M. 24 ottobre 2007 , secondo le quali è possibile certificare la regolarità contributiva dell'impresa in pendenza di contenzioso, stante il carattere straordinario delle stesse ".
In breve, il Ministero del Lavoro ha ritenuto che, se non è stato (ancora) presentato alcun ricorso amministrativo o giudiziario e l'impresa versa in una delle condizioni che non consentono di certificarne la regolarità contributiva (tra cui la ricezione di un verbale unico di accertamento e notificazione o di un AVA), non è possibile il rilascio del DURC. Ciò vale anche qualora l'impresa manifesti in maniera chiara la volontà di opporsi alla futura notifica della cartella di pagamento o di intraprendere entro una certa ragionevole data un contenzioso giudiziario.
In sostanza, dunque, pur riconosciuta l'esistenza di un "vuoto" normativo, il Ministero ritiene che, nelle more della formale proposizione del ricorso amministrativo o di quello giudiziario, nemmeno dimostrare, in maniera circostanziata, la volontà di opporsi al verbale unico di accertamento e notificazione o all'avviso di addebito permetta di ottenere un DURC regolare.
L'unico modo per ovviare a tale situazione, dunque, resta quello di anticipare le proprie difese (o in sede amministrativa o giudiziale a seconda dei casi), determinando però una grave compressione dei diritti di difesa a danno del contribuente. Ciò in quanto quest'ultimo potrebbe essere spinto a non utilizzare pienamente il termine concesso dalla norma per effettuare tutti gli approfondimenti necessari e approntare un atto efficace e completo, con il concreto rischio di non riuscire a far valere adeguatamente tutte le proprie ragioni, al solo fine di ottenere un DURC regolare, ve indispensabile al fine dell'operatività aziendale.
Considerazioni finali
Da quanto sopra emerge, a prescindere da ogni valutazione in punto di incostituzionalità della disciplina sopra esposta (per violazione del diritto di difesa e di parità di trattamento), che, nell'ambito dei ricorsi avverso i provvedimenti ispettivi e di accertamento aventi ad oggetto pretese dell'INPS, si tratta, in definitiva , di una vera e propria "corsa contro il tempo", dal momento che, nel periodo intercorrente tra la notifica degli atti da parte dell'INPS e la presentazione di un ricorso, non viene rilasciato il DURC "regolare".
Chi avesse necessità, dunque, di tale documento per lo svolgimento della propria attività si vedrebbe posto di fronte al seguente dilemma: accelerare le proprie difese, rischiando che non siano efficaci, per ottenere comunque un DURC regolare, oppure fruire di tutto il termine previsto per l'impugnazione dei relativi atti, ma rischiando, in mancanza del DURC, di avere rilevanti ripercussioni sulla propria attività di impresa.
In tale contesto, dunque, alla luce di quanto sopra, si ritiene che l'unico modo per tentare di ovviare alle conseguenze gravissime che la mancata emissione di un DURC regolare può comportare sia quello di procedere (in particolare nel caso in cui l'attività di impresa necessiti di tale documento, nei termini sopra descritti) a richiederne la ri-emissione alla scadenza del periodo di validità senza indugio, di modo da poter comunque far affidamento sul termini di 120 giorni di validità del DURC, anche nelle more di un eventuale successivo accertamento avente ad oggetto pretese dell'INPS e del relativo ricorso avverso tale provvedimento.
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Nota 1
Si ricorda anche l'art. 80, co. 4, del D. Lgs. 50/2016 ("Codice degli Appalti Pubblici") ai sensi del quale sono esclusi dalle gare di appalto gli operatori economici privi di DURC regolare. Tuttavia, è opportuno segnalare anche tale norma è stata abrogata, in virtù di quanto previsto dall'art. 226, comma 1, D.Lgs. n. 36/2023 ("Nuovo Codice degli Appalti Pubblici"), con decorrenza dal 1° luglio 2023. A partire da quella data, trova applicazione la nuova regolamentazione prevista dal medesimo testo normativo ai sensi della quale (cfr. in particolare artt. 94 e ss. e Allegato II.10), le cause ostative al rilascio del DURC di cui al Decreto Ministeriale 30 gennaio 2015 costituiscono gravi violazioni in materia contributiva e previdenziale, che tuttavia finché possano considerarsi non definitivamente accertate (ad esempio quando siano decorsi i termini per adempiere all'obbligo di pagamento e l'atto impositivo o la cartella di pagamento siano stati tempestivamente impugnati) non comportano automaticamente l'esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici, bensì sono solo valutabili a tali fini dalla stazione appaltante.
*a cura di Stefano Miniati - Partner Deloitte Legal, Giulia Negri - Avvocato Deloitte Legal e Gianmarco Spezzano - Avvocato Deloitte Legal
