Le Organizzazioni Non Governative (ONG) nell'attuale dispositivo di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo nell'Unione europea

Con l'Action Plan del 7 maggio scorso, la Commissione europea ha dichiarato guerra, su scala globale, al riciclaggio internazionale e al finanziamento del terrorismo, lanciando non solo una strategia di contrasto che travalica i confini politici dell'Unione, ma rivendicando, altresì, il proprio ruolo di policy maker nello specifico settore insieme al GAFI.

Nonostante gli ormai noti elevati livelli di rischio di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo correlati alle attività delle ONG - in quanto entità che potrebbero schermare la raccolta e il trasferimento di fondi di provenienza illecita operati dalle organizzazioni terroristiche e che, operando nell'economia legale, potrebbero supportare indirettamente le finalità di dette organizzazioni - la Commissione, nella risposta del 17 settembre 2019 all'interrogazione scritta E-002805/2019 formulata dal Parlamento europeo, ha dichiarato che detti livelli di rischio e la vulnerabilità delle ONG sono considerati meno significativi ("less significant").

Peraltro, giova ricordare come dette organizzazioni siano state escluse dal novero dei soggetti obbligati introdotto dalla direttiva (UE) 2018/843, come è stato sottolineato dal Parlamento europeo nella proposta di Risoluzione dello scorso 1 luglio a seguito di dichiarazioni del Consiglio europeo e della Commissione, "su una politica integrata dell'Unione in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo - piano d'azione della Commissione e altri sviluppi recenti".

Nella richiamata proposta di Risoluzione, il Parlamento europeo ha espresso la propria preoccupazione per la posizione recentemente assunta dalla Commissione rispetto alle ONG in tema di antiriciclaggio, ritenuta non sufficientemente incisiva e che, in assenza di uno specifico e adeguato regime antiriciclaggio, potrebbe consentire alle stesse di godere di un trattamento preferenziale da parte delle autorità di regolamentazione e di vigilanza.

Le perplessità evidenziate dal Parlamento europeo non solo sono legittime ma inducono ad ulteriori riflessioni. In particolare, il fatto che le ONG non siano state annoverate nella V direttiva antiriciclaggio quali soggetti obbligati e che non esistano specifiche raccomandazioni del GAFI in materia di ONG - ad eccezione della raccomandazione n. 8 del giugno 2015, sulla lotta al ricorso illecito alle organizzazioni non a scopo di lucro, in base alla quale i "Paesi dovrebbero anche applicare misure, in linea con l'approccio basato sul rischio, per proteggere le organizzazioni senza scopo di lucro da abusi di finanziamento del terrorismo, incluso quando la distrazione occulta di fondi a beneficio di organizzazioni terroristiche coinvolge le valute virtuali"- rappresenta senza dubbio un'anomalia nel dispositivo internazionale antiriciclaggio soprattutto se si considera che dette organizzazioni sono spesso clienti di banche, intermediari finanziari, avvocati e dottori commercialisti che, in quanto soggetti obbligati, monitorano le transazioni effettuate con dette organizzazioni, peraltro soggette ad adeguata verifica della clientela. Un'ulteriore anomalia è rappresentata dal fatto che sia la IV che la V direttiva antiriciclaggio dettano specifiche disposizioni in materia di individuazione del titolare effettivo, tra l'altro, anche nei confronti delle fondazioni, dei trust e di altri tipi di istituti giuridici senza però fare alcun cenno alle ONG.

Eppure, nella prima relazione sulla valutazione dei rischi sovranazionali (Supranational Risk Assessment Report - SNRA), pubblicata nel giugno 2017 come previsto dalla IV direttiva antiriciclaggio, la Commissione ha evidenziato come le ONG possono essere esposte al rischio di essere utilizzate in modo improprio per finalità di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e ammette che l'analisi della vulnerabilità dello specifico settore si è rivelata piuttosto impegnativa, proprio in ragione della varietà di strutture e attività che presentano diversi gradi di esposizione al rischio e consapevolezza del rischio, nonché dei divergenti quadri giuridici dei Paesi nei quali operano le ONG a livello internazionale.

Nello stesso report, la Commissione opera una distinzione estremamente interessante, distinguendo le "expressive NPO" - ONG preminentemente attive nella gestione di programmi incentrati su eventi sportivi, ricreativi, artistici, culturali e di patrocinio - che possono presentare alcune vulnerabilità, in quanto possono essere infiltrate da organizzazioni criminali o terroristiche che possono schermare la titolarità effettiva, rendendo in tal guisa ardua la tracciabilità della raccolta dei fondi, dalle "service NPO" - ONG particolarmente attive nei programmi di edilizia pubblica a sostegno delle fasce di popolazione più deboli, servizi sociali, educazione e salute - che appaiono più direttamente esposte al rischio, in quanto ricevono la maggior parte dei fondi dell'UE quali "attori responsabili dell'attuazione" e realizzano programmi e progetti per conto della Commissione (ad esempio, nel periodo 2014-2016, le sovvenzioni per azioni "action grants" hanno rappresentato il 95% dei fondi del bilancio dell'UE impegnati contrattualmente con ONG (6,3 miliardi di euro su un totale di 6,6 miliardi di euro).

Nella seconda relazione di valutazione del rischio sovranazionale, pubblicata nel luglio 2019, che tiene conto anche delle disposizioni contenute nella direttiva (UE) 2018/843 (VI direttiva antiricilaggio), la Commissione ha identificato ulteriori prodotti e servizi potenzialmente vulnerabili ai rischi di riciclaggio e/o finanziamento del terrorismo rispetto a quelli già individuati nella prima relazione del 2017, includendo anche il crowdfunding e le organizzazioni senza scopo di lucro.

La definizione funzionale utilizzata dalla Commissione è la stessa adottata nella raccomandazione n. 8 del GAFI che identifica una ONG in "una persona giuridica, un'organizzazione o un accordo legale preminentemente impegnato nella raccolta o erogazione di fondi per scopi caritatevoli, religiosi, culturali, educativi, sociali".

In detta relazione la Commissione dedica un paragrafo alla "Raccolta e trasferimento di fondi tramite organizzazioni senza scopo di lucro" nel quale evidenzia come lo scenario di rischio descritto sia principalmente collegato alla raccolta e al trasferimento di fondi da/verso organizzazioni senza scopo di lucro da/verso Paesi UE o terzi.

Nel documento si legge che l'analisi dei rischi dal punto di vista delle minacce è estremamente complicata non solo perché non esiste una definizione giuridica comune nell'Unione di ONG e le loro forme e definizioni variano significativamente a livello nazionale, ma anche perchè le normative adottate nei vari Paesi europei in materia di ONG - si pensi, ad esempio, agli obblighi di redazione e dichiarazione dei bilanci - appaiono ancora fortemente carenti.

La Commissione nella relazione del 2019 si sofferma sulle ONG istituite per scopi umanitari, evidenziando come la maggior parte degli aiuti umanitari viene fornita in favore delle aree di conflitto fortemente permeate dalla presenza di organizzazioni terroristiche.

Un ulteriore segnale di allarme viene lanciato anche dalla Corte dei Conti europea che nella Relazione speciale n. 35/2018, intitolata "La trasparenza dei finanziamenti UE la cui esecuzione è demandata alle ONG: è necessario compiere maggiori sforzi", ha osservato che l'identificazione, da parte della Commissione, di un'entità come ONG non è stata sempre affidabile. Infatti, nella maggior parte dei casi, l'ammissibilità al finanziamento dell'UE non è dipesa dallo status di ONG, atteso che dette organizzazioni hanno presentato alla Commissione richieste di finanziamento allo stesso modo di altre organizzazioni che attuano fondi UE gestiti dalla Commissione e ciò in quanto il regolamento finanziario applicabile al bilancio dell'UE non distingue i beneficiari aventi status di ONG dagli altri beneficiari. Inoltre, è emerso che la Commissione ha effettuato limitati controlli sulle entità che si sono autodichiarate ONG all'atto della registrazione nel proprio sistema contabile. Peraltro, non esiste ancora un sistema comune di registrazione per i richiedenti.

La Corte dei Conti europea ha, altresì, rilevato che la Commissione non sempre ha verificato l'esattezza delle dichiarazioni relative ad esperienze pregresse, poiché i suoi sistemi informativi di gestione non contengono tutte le informazioni afferenti ai finanziamenti ricevuti e alle attività svolte dalle ONG. Pertanto, l'utilizzo di tali informazioni ai fini della selezione è apparso piuttosto limitato. Ancora, la Corte ha riscontrato che la Commissione ha accettato dichiarazioni erronee relative a pregresse esperienze all'atto della selezione di alcuni progetti e non sempre ha raccolto e verificato in modo adeguato le informazioni sui fondi UE attuati da ONG e ciò ha determinato un'incapacità da parte della stessa Commissione di poter esaustivamente controllare le spese dichiarate dalle ONG.

Con particolare riferimento alle azioni esterne, la Corte ha rilevato che in diversi progetti la Commissione non ha avuto nella propria disponibilità informazioni complete su tutte le ONG sostenute: in tal senso, sia in regime di gestione diretta che in regime di gestione indiretta, la Commissione ha avuto a disposizione informazioni incorrette sui diversi attori che hanno attuato l'azione finanziata principalmente nell'ambito delle reti di ONG internazionali.

E' evidente che in seno alla strategia globale di contrasto al riciclaggio internazionale e al finanziamento al terrorismo, la Commissione debba necessariamente considerare come prioritario il coinvolgimento degli attori della società civile, in ragione del ruolo che gli stessi possono svolgere, anche al fine di mettere definitivamente ordine in un settore a tutt'oggi ancora non sufficientemente regolamentato.

Il contrasto al finanziamento di organizzazioni terroristiche e di gruppi criminali tramite ONG rappresenta una sfida, a tutt'oggi, aperta e di primaria importanza. In tema di azioni esterne e di rapporti dell'Unione con i Paesi terzi, ancorché lo scopo delle ONG sia quello di contribuire a sostenere i Paesi in via di sviluppo, le stesse potrebbero essere utilizzate come canale per finanziare e sviluppare attività di proselitismo, nonché essere possibili veicoli di "cellule dormienti" di gruppi terroristici da infiltrare in determinati Paesi. Inoltre, la capillare diffusione delle ONG sul territorio facilita anche i contatti con i locali gruppi criminali che le possono utilizzare sia come strumenti di riciclaggio che quali veicoli di interposizione utili a evitare le misure di congelamento dei beni.

Quali iniziative dovrebbero quindi essere intraprese dalla Commissione nel prossimo futuro?

La Commissione dovrebbe anzitutto presentare una definizione formale di ONG, strumentale ad una efficace regolamentazione della trasparenza e rendicontabilità finanziaria e attivarsi per includere dette organizzazioni nel novero dei soggetti obbligati alla normativa antiriciclaggio, obbligandole, nel contempo, a seguire le raccomandazioni del GAFI sulla prevenzione delle attività di finanziamento del terrorismo.

In secondo luogo, sarebbe auspicabile l'applicazione di un codice etico universalmente riconosciuto che assicuri maggiore trasparenza all'intero settore. Ancora, agli Stati membri dovrebbe essere imposto di rivedere l'adeguatezza delle loro leggi e regolamenti riguardanti le entità suscettibili di essere oggetto di abusi per scopi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

La Commissione dovrebbe, inoltre, promuovere l'utilizzo delle indagini finanziarie nei confronti delle NGO, al fine di tracciare e individuare i flussi finanziari di origine criminale, nonchè sviluppare progettualità per attività di capacity building in favore delle ONG, allo scopo di innalzare il loro livello di consapevolezza del rischio e del fondamentale ruolo che possono assumere nel dispositivo internazionale di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo.

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*Avvocato e Dottore Commercialista. Esperto della Commissione Europea e del Consiglio d'Europa