Perché negare il diritto di agire in giudizio per il mancato pagamento del contributo unificato?

La Presidente del Consiglio Nazionale Forense Maria Masi e l’avvocatura hanno aspramente, e giustamente, criticato l’articolo 192 contenuto nella legge di Bilancio sull’ipotesi di modifica all’articolo 16 del Testo Unico in materia di spese di giustizia che impedirebbe al personale di cancelleria di provvedere all’iscrizione a ruolo nel caso di omesso o erroneo pagamento del contributo unificato,   aggiungendo un comma del seguente tenore letterale: "In caso di omesso pagamento del contributo unificato, ovvero nel caso in cui l'importo versato non è corrispondente al valore della causa dichiarato dalla parte ai sensi dell'articolo 15, comma 1, anche quando sono utilizzate modalità di pagamento con sistemi telematici, il personale incaricato non deve procedere all'iscrizione al ruolo."

L’accesso alla giustizia e il quadro generale

L’accesso alla giustizia ha una sua copertura costituzionale . L'articolo 24, 1 comma, della Costituzione non si limita ad assicurare l'accesso ad un giudice, ma garantisce l’effettività della tutela, eliminando "qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o difficile l'esercizio da parte di uno qualunque degli interessati" assicurando in tal modo un "giusto processo", secondo il più noto dei significati spettanti alla formula statunitense del due process of law.

E’ chiaro l’intento di svilire l’accesso al contenzioso per le croniche inefficienze della giustizia, ovviamente, sulla pelle del cittadino.  Il legislatore ha messo a punto attraverso le recenti disposizioni previste nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), concernenti il servizio giudiziario, contenute nella legge 6 agosto 2021 n. 113 e nei successivi decreti ministeriali, l’avvio delle procedure di reclutamento degli addetti all’Ufficio del Processo e l’immissione temporanea in servizio, a tempo determinato, di personale amministrativo presso i soli uffici giudicanti. Lodevole l’iniezione di risorse umane. Ma si tratta di una misura precaria e di una cura che arriva dopo il trascorso di 4 lustri di blocco delle assunzioni e di riduzione delle piante organiche del personale amministrativo degli uffici giudiziari. Non basta.

E dunque, secondo il vecchio adagio, senza soldi non si canta messa. Chi vuole litigare paghi. E subito. E chi non ha la disponibilità economica di pagare nell’immediato un C.U. ma non rientra fra i soggetti che hanno accesso al gratuito patrocino? Si potrebbe ipotizzare una violazione dell’articolo 3 della Costituzione.

L’evoluzione del contributo unificato

Il contributo unificato è stato introdotto nell’ordinamento dall’articolo 9 della legge n. 488 del 1999, con decorrenza dal marzo del 2002, norma poi confluita nell’articolo 9, del Dpr 30 maggio 2002 n. 115 (“T.U. Spese di giustizia”) sostituendosi (Ministero della giustizia, circolare 26 febbraio 2002, n. 1) al precedente sistema di tassazione dei procedimenti giudiziari basato sull’imposta di bollo, sulla tassa di iscrizione a ruolo e sui diritti di cancelleria. Quale la ragione di questa riforma?

La riforma all’epoca nasceva con intenti nobili, almeno questa è la percezione, leggendo la relazione illustrativa al Dpr n. 115 del 2002: “Oggi le spese di giustizia sono disciplinate da disposizioni di varia origine e rango, stratificate nel corso di centocinquantanni. Ciò ha determinato una “confusa frammentazione del quadro normativo, tale da rendere difficile, a volte addirittura impossibile, all’operatore e all’interprete la ricostruzione del sistema e l’individuazione della disciplina applicabile alle singole fattispecie. Si ha di fronte, quindi, una situazione di disordine normativo che rende indispensabile la sistemazione organica in un testo unico per garantire la stessa effettività delle innovazioni che il legislatore, seppure in modo frammentario, ha introdotto nel corso degli anni”.

L’odierno regime di tassazione degli atti giudiziari è costituito, dunque, da un “contributo unificato” omnicomprensivo, determinato secondo i criteri, alternativi o concorrenti, della materia e della proporzione al valore della controversia. Introdotto inizialmente per il processo civile, amministrativo e penale, il contributo unificato è stato poi applicato poi anche al processo tributario nel 2011, come recita l’articolo 9, 1 comma, del Dpr n. 115 del 2002: “è dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo per ciascun grado di giudizio nel processo civile, compresa la procedura concorsuale e di volontaria giurisdizione, nel processo amministrativo e nel processo tributario.”

Dunque, il contributo unificato nasce da un'esigenza di semplificazione volta ad istituire una "entrata tributaria erariale" diretta a sostituire non solo tributi erariali gravanti su procedimenti giurisdizionali, quali l'imposta di bollo e la tassa di iscrizione a ruolo, ma anche i diritti di cancelleria dell'ufficiale giudiziario, ed è espressamente configurata come prelievo coattivo volto al finanziamento delle "spese degli atti giudiziari" (Corte Costituzionale, 11 febbraio 2005, n. 73; Cassazione, sezioni Unite, 5 maggio 2011, n. 9840; Cassazione, sezioni Unite, 17 aprile 2012, n. 5994).

La scelta sbagliata fatta nella legge di Bilancio

Fatto questo breve inquadramento, è doveroso aprire qualche riflessione sulla questione sottesa alla riforma dell’articolo 16 del Testo Unico in materia di spese di giustizia contenuta nella legge di Bilancio e oggetto di giuste e dure parole da parte dell’Avvocatura.

L'iscrizione a ruolo rappresenta un'attività di carattere amministrativo, diretta ad iscrivere la causa sul ruolo, ovvero sul registro generale degli affari contenziosi, che appartiene al novero dei Registri di cancelleria, come recita testualmente il titolo dell'articolo 28 delle disposizioni di attuazione.

L a funzione dell’iscrizione a ruolo non è formale né secondaria, ma è quella di investire della causa l'autorità giudiziaria con ciò attribuendovi un ruolo rilevante, soprattutto nella nomina del giudice che sarà titolare della causa stessa (Cerino Canova, in Comm. c.p.c. Allorio, II, Torino, 1980): il rapporto fondamentale tra le parti e il giudice, viene a esistere in quanto si realizzi e perfezioni la costituzione della lite, attraverso l'iscrizione della causa.

La garanzia contenuta nell'articolo 24 della Costituzione afferma che solo il giudice può concedere o negare la tutela, verificandone in giudizio i presupposti. Nella Relazione svolta all'Assemblea Costituente dalla I Sottocommissione, sui problemi costituzionali, veniva enunciata la ratio che sta alla base di questa norma: impedire che il legislatore ordinario potesse arbitrariamente privare della protezione giudiziaria determinate posizioni giuridiche soggettive. Pertanto, le norme che direttamente o indirettamente sottraggono all'autorità giudiziaria, in tutto o in parte, il "giudizio", violano il precetto costituzionale. Da ciò si capisce, ad esempio, come, se da un lato è l'ammissibile l'arbitrato facoltativo, quello strumento cioè cui i privati possono liberamente ricorrere al fine di risolvere le controversie relative a diritti disponibili mediante arbitri da loro stessi scelti; al contrario, sono costituzionalmente illegittime quelle norme che impongono l'arbitrato come forma obbligatoria di giurisdizione privata alternativa a quella pubblica. ( Verde, Profili del processo civile, Napoli, 1991, 42 ss.).

Al diritto di rivolgersi agli organi giudiziari corrisponde il dovere dello Stato di non rifiutare indebitamente la prestazione del servizio giudiziario , né in termini formali né in termini sostanziali ed affermare che “In caso di omesso pagamento del contributo unificato… il personale incaricato non deve procedere all'iscrizione al ruolo",come si vorrebbe fare attraverso la modifica dell’articolo 16, significa questo: negare l’accesso alla giustizia. Fino a oggi, in forza dell’articolo 248, del Dpr n. 115 del 2002, la Segreteria o Cancelleria competente, entro 30 giorni dal deposito dell’atto cui si ricollega il contributo, notifica alla parte “l’invito al pagamento dell’importo dovuto, quale risulta dal raffronto tra il valore della causa ed il corrispondente scaglione dell’articolo 13, con espressa avvertenza che si procederà ad iscrizione a ruolo, con addebito degli interessi al saggio legale, in caso di mancato pagamento entro un mese”. Il che non comporta alcuna ricaduta pregiudizievole sul diritto di difesa del contribuente non impedendo nè rendendo più gravosa l’azione giudiziaria, in quanto la parte ricorrente è ben informata di non avere assolto a un obbligo posto a suo carico, preferendo differire il pagamento (Commissione tributaria regionale Roma, sezione XV, 24 ottobre 2017, n. 6184 e Commissione tributaria regionale Roma, sezione XV, 24 ottobre 2017, n. 6176).

La modifica che si intende apportare all’articolo 16 entra in collisione con il precetto dell'articolo 24, 1 comma, della Costituzione che non si limita ad assicurare l'accesso a un giudice, ma garantisce l’effettività della tutela, eliminando "qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o difficile l'esercizio da parte di uno qualunque degli interessati" assicurando in tal modo un "giusto processo", secondo il più noto dei significati spettanti alla formula statunitense del due process of law. (Verde, cit., 42 ss.).

Inoltre, il pagamento del contributo unificato non è condizione di ammissibilità o procedibilità della domanda giudiziale: lo dice la stessa la Relazione illustrativa al Dpr n. 115 del 2002 che ha precisato che il testo di legge “Ha eliminato l’irricevibilità e l’improcedibilità previste dalla norma originaria per il caso di omesso o insufficiente pagamento del contributo, che si esponeva a forti dubbi di legittimità costituzionale. Infatti, secondo il consolidato orientamento della Consulta (sen. n. 45/1960, nn. 91 e 100/1964, n. 157/1969, n. 61/1970 e da ultimo n. 333/2001) l’esercizio del diritto di azione (art. 24 Cost.) non può essere condizionato al pagamento di un contributo di tipo fiscale.”

La modifica è censurabile ex articolo 24 della Costituzione, posto che in tale norma - come la Corte Costituzionale avrebbe riconosciuto nella sentenza n. 21 del 1961 nel dichiarare l'incostituzionalità del solve et repete - il diritto di agire in giudizio è garantito a tutti allo scopo di assicurare l'uguaglianza di diritto e di fatto dei cittadini in ordine alla possibilità di ottenere tutela giurisdizionale.

Più volte le sentenze della Consulta si sono espresse nel senso di non pregiudicare il fondamentale diritto alla difesa al pagamento di un'imposta. La stessa Corte Costituzionale con la sentenza 19 gennaio 1993, n. 8  ha ritenuto che, non essendo il mancato od insufficiente pagamento dell'imposta di bollo ostativo alla produzione in giudizio di documenti e di difese scritte, resterebbe escluso che tale forma di imposizione possa precludere o pregiudicare il diritto di agire in giudizio riconosciuto dall'art. 24, primo comma, della Costituzione.

Sempre la Consulta con la sentenza 9febbraio 2001, n. 33 ha affermato che: E' costituzionalmente illegittimo l'art. 7 l. 9 dicembre 1998 n. 431, che pone quale condizione per la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile locato, adibito ad uso abitativo, la dimostrazione, da parte del locatore, della regolarità della propria posizione fiscale quanto al pagamento dell'imposta di registro sul contratto di locazione, dell'i.c.i. e dell'imposta sui redditi relativa ai canoni. Infatti, tale onere, imposto al locatore a pena di improcedibilità dell'azione esecutiva, ha fini esclusivamente fiscali e risulta privo di qualsivoglia connessione con il processo esecutivo e con gli interessi che lo stesso è diretto a realizzare, sicchè esso si traduce in una preclusione o in un ostacolo all'esperimento della tutela giurisdizionale, in violazione dell'art. 24 cost.

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