Pesc, giudici Ue competenti su atti e scelte operative delle missioni come Eulex Kosovo

Con la sentenza sulle cause riunite C-29/22 P e C-44/22 P la Cgue ha chiarito il perimetro della competenza giurisdizionale dei giudici unionali su atti od omissioni delle istituzioni e in particolare degli organismi che realizzano la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea. Competente, in tale ambito è quindi il Tribunale Ue a giudicare in materia di ricorsi e domande di risarcimento per responsabilità extracontrattuale in caso di violazioni dei diritti umani come garantiti dalla Carta fondamentale e dalla Cedu.

In entrambe le cause i ricorrenti contestavano alcune scelte “amministrative” operate dai vertici Eulex, la missione europea varata per garantire l’instaurazione dello Stato di diritto in Kosovo che aveva intrapreso la strada dell’indipendenza e del suo riconoscimento internazionale inizialmente sotto l’egida Onu.

Sussiste quindi, secondo la Cgue la competenza del Tribunale a esaminare ricorsi in ambito della Pesc quando non si tratti di giudicare scelte squisitamente politiche o strategiche, ma la legittimità o l’interpretazione di atti od omissioni che non si ricolleghino direttamente a tale politica.

La vicenda a quo
I due ricorrenti davanti al tribunale Ue erano parenti prossimi di persone scomparse o uccise in Kosovo nel 1999. La causa riguardava la missione civile dell’Unione europea in Kosovo (Eulex), la più grande dispiegata nell’ambito della PESC.
Il Tribunale ha respinto il ricorso affermando la propria manifesta incompetenza.
In sede di impugnazione, la Corte di giustizia precisa, invece, che i giudici dell’Unione sono effettivamente competenti a valutare la legittimità degli atti o delle omissioni rientranti nella PESC, che non si ricollegano direttamente a scelte politiche o strategiche o a interpretarli.
E ciò valeva, in particolare, per domande contro le decisioni adottate dall’Eulex Kosovo in merito alla scelta del personale o all’attuazione di misure di controllo o alla garanzia di mezzi di ricorso effettivi.

Eulex Kosovo
Nel 2008, l’Unione europea ha istituito una missione civile sullo Stato di diritto, denominata Eulex Kosovo, incaricata, in particolare, di indagare sui reati e sulle persone scomparse o uccise in Kosovo nel 1999, nell’ambito del conflitto che ha avuto luogo in tale Paese.
Nel 2009, l’Unione ha istituito una commissione per il controllo del rispetto dei diritti umani, incaricata di esaminare le denunce presentate per violazioni dei diritti umani commesse dall’Eulex Kosovo nell’esercizio del suo mandato.

I due ricorsi respinti
A seguito delle denunce presentate, la commissione di controllo ha concluso, nei mesi di novembre 2015 e di ottobre 2016, che erano stati violati diversi diritti fondamentali.
Nel marzo 2017, tale commissione ha chiuso i fascicoli in questione, constatando al contempo l’attuazione solo parziale, da parte del capo dell’Eulex Kosovo, delle raccomandazioni che gli aveva rivolto.
Veniva quindi proposto un ricorso per responsabilità extracontrattuale nei confronti del Consiglio dell’Unione europea, della Commissione europea e del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), in particolare per violazione di varie disposizioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Ma nel dicembre 2017, il Tribunale si è dichiarato manifestamente incompetente a conoscere di tale ricorso.
In seguito, i due ricorrenti hanno proposto al Tribunale una nuova domanda nei confronti del Consiglio, della Commissione e del SEAE con cui domandavano il risarcimento del danno per aver subito a causa di diversi atti e omissioni relativi, in particolare, alle indagini svolte durante la missione Eulex Kosovo. A tali ricorsi, nel giugno 2021, seguiva una domanda di provvedimenti istruttori, diretta a ottenere la produzione della versione integrale del piano operativo dell’Eulex Kosovo. Nel novembre 2021, il Tribunale ha respinto l’istanza, per lo stesso motivo della ritenuta sua incompetenza.
Pronunciandosi sull’impugnazione, la Corte annulla oggi parzialmente quest’ultima ordinanza del Tribunale e gli rinvia la causa per il resto.

L’ambito di competenza secondo la Cgue
Essa ricorda che l’inclusione della PESC nel quadro costituzionale dell’Unione implica che anche a essa si applichino i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tra questi figura il rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali, valori che richiedono che le autorità dell’Unione siano soggette a sindacato giurisdizionale. Afferma la Cgue che né gli articoli dei Trattati e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che sanciscono il diritto a un ricorso effettivo né l’invocazione di violazioni di diritti fondamentali giustificano, di per sé, che i giudici dell’Unione si dichiarino competenti. ma va però chiarito che la limitazione di competenza della Corte in materia di PESC prevista dai Trattati non è incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo quale garantito dalla CEDU, posto che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha già ammesso limitazioni costituzionali alle competenze dei giudici di uno Stato per quanto riguarda atti non separabili dalla conduzione delle relazioni internazionali di quest’ultimo.

Interpretando i Trattati alla luce, in particolare, del diritto a un ricorso effettivo e dei principi dello Stato di diritto, la Corte dichiara tuttavia di essere competente a valutare la legittimità degli atti o delle omissioni rientranti nella PESC che non si ricolleghino direttamente a scelte politiche o strategiche, o ad interpretare tali atti.

La questone concreta rimessa al Tribunale
Nel caso di specie, la capacità della missione Eulex Kosovo di assumere personale costituisce un atto di gestione quotidiana che si inserisce nell’ambito dell’esecuzione del mandato della missione. Pertanto, le decisioni adottate dall’Eulex Kosovo in merito alla scelta del personale impiegato da tale missione non si ricollegano direttamente alle scelte politiche o strategiche operate da detta missione nell’ambito della PESC.

La Corte giunge alla stessa conclusione per quanto riguarda la mancanza di disposizioni che prevedano il gratuito patrocinio nell’ambito dei procedimenti condotti dinanzi alla commissione di controllo. Analogamente, per quanto riguarda la mancanza di poteri esecutivi conferiti alla commissione di controllo o di mezzi di ricorso per le violazioni accertate dalla stessa commissione, la Corte ritiene che la decisione di sottoporre o meno gli atti e le omissioni di tale missione a un meccanismo di controllo riguardi unicamente un aspetto della sua gestione amministrativa.
La Corte rileva, poi, sempre in questo stesso senso, che tanto la mancanza di misure correttive che consentano di porre rimedio alle violazioni di diritti fondamentali accertate dalla commissione di controllo, quanto la mancanza di un esame giuridico serio del caso inizialmente sottoposto riguardano la mancata adozione di misure individuali e non si ricollegano direttamente alle scelte politiche o strategiche operate nell’ambito della PESC.

Per contro, i mezzi messi a disposizione dell’Eulex Kosovo e la decisione di revocare il mandato esecutivo di tale missione si ricollegano direttamente a dette scelte politiche o strategiche. Per cui, conclude la Cgue, il Tribunale non è incorso in errore nel dichiararsi incompetente a conoscere di tale parte del ricorso.

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