Ripartizione competenze la prima scommessa per la Procura europea

Il 1° giugno 2021 sarà un giorno importante nella storia istituzionale del processo di integrazione europea. Infatti a partire da quella data le procure dei 22 Stati membri Ue partecipanti all’istituzione della Procura europea antifrode (denominata Eppo, da «European public prosecutor office») dovranno trasferire ai loro colleghi procuratori europei delegati (Ped) migliaia di procedimenti penali per reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione europea. Al vertice della Procura europea, che ha sede a Lussemburgo, vi è il collegio dell’Eppo composto da 22 procuratori europei, uno per ciascuno dei 22 Stati partecipanti e presieduto dal procuratore capo europeo, la rumena Laura Kovesi. La struttura amministrativa della Procura europea può contare su circa 90 funzionari con un bilancio iniziale di 45 milioni di euro destinato ad aumentare in funzione del numero di procedimenti trasferiti o avviati ex novo. Le indagini aventi ad oggetto ipotesi di reati europei saranno condotte da circa 100 Ped che dovranno essere tutti dei procuratori nazionali distaccati dagli Stati alla Procura europea, ma che agiranno sotto l’esclusiva autorità di quest’ultima. I Ped italiani saranno 20, distribuiti presso nove sedi comprendenti più distretti di corte d’appello ed eserciteranno le loro funzioni su tutto il territorio nazionale, dinanzi al tribunale territorialmente competente.

Le competenze della Procura europea sono definite dal regolamento Ue 2017/1939, che rinvia in parte alla direttiva 2017/1371 avente a oggetto la definizione dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Ue e le relative sanzioni penali. In base alla direttiva saranno perseguiti dai Ped in primo luogo i reati di frode – ovvero uso di documenti falsi – in materia di sovvenzioni e appalti dell’Ue e in materia di dazi doganali e di Iva, in quest’ultimo caso soltanto se di entità superiore ai 10 milioni e se si tratta di frodi transnazionali. Saranno inoltre di competenza dell’Eppo il riciclaggio dei proventi dei reati di frode, la corruzione attiva e passiva di funzionario pubblico, europeo o nazionale e l’appropriazione indebita di fondi Ue. Il regolamento 2017/1939, da un lato, all’articolo 22, estende le competenze della Procura europea al reato di partecipazione ad un’organizzazione criminale dedita alla commissione di frodi UE e ai reati a queste «indissolubilmente connessi». D’altro lato, nel passaggio dalla proposta legislativa della Commissione al testo finale adottato dal Consiglio dei ministri Ue della giustizia, la competenza esclusiva della Procura europea a perseguire tali reati è stata modificata in competenza concorrente con quella delle procure nazionali. Ed è così che se la sanzione massima prevista per il reato connesso è superiore alla sanzione massima prevista per il reato di frode Ue, la competenza rimarrà alle procure nazionali, a meno che (contro-eccezione e ritorno all’Eppo) il reato connesso risulti “strumentale” alla commissione del reato di frode.

Il reato connesso sarà inoltre di competenza della procura nazionale se il «danno reale o potenziale» causato da una reato di frode, riciclaggio o corruzione, al bilancio UE è inferiore al danno causato “ad un’altra vittima” che in pratica sarà quasi sempre uno Stato membro, a meno che (altra contro-eccezione) non si tratti di frodi in sovvenzioni e appalti UE e di frodi Iva. Sono infine esclusi dalle competenze dell’Eppo i reati in materia di imposte dirette «ivi inclusi i reati ad essi indissolubilmente legati» fra i quali in pratica figureranno assai spesso le frodi Iva.

Questa configurazione delle competenze della Procura europea si espone a due principali critiche. In primo luogo criteri di ripartizione delle competenze fra Procura europea e procure nazionali sono di difficile comprensione e si prestano ad interpretazioni divergenti. In secondo luogo, tali criteri si traducono in pratica in una deleteria erosione delle competenze della Procura europea, istituita proprio per rimediare alle inefficienze delle procure nazionali. Quanto a questa seconda conseguenza negativa, è possibile che le disposizioni del regolamento Eppo che restringono le competenze della Procura europea sulla base dei criteri del maggior danno e della connessione con i reati relativi alle imposte dirette, siano dichiarate invalide dalla Corte di giustizia sulla base del principio dell’«effetto utile» dell’articolo 86 del Trattato che prevede un conferimento alla Procura europea di poteri effettivi e non illusori. Quanto alla prima conseguenza negativa, resta il rischio reale di frequenti conflitti di competenza fra Procura europea e procure nazionali in ordine all’attribuzione di indagini relative a frodi UE, conflitti per la cui soluzione in Italia, in base all’articolo 16 del Dlgs 9/2021 di coordinamento con il regolamento Eppo, sarà competente il procuratore generale presso la Corte di cassazione. Potrà quest’ultimo richiedere alla Corte di giustizia una sentenza interpretativa delle oscure disposizioni del regolamento Eppo in materia di ripartizione di competenze fra le due autorità inquirenti? Nulla di più dubbio, in quanto a priori un PG presso una corte suprema nazionale non è un giudice e ad una sua assimilazione ad una “giurisdizione” si oppone la giurisprudenza della Corte di giustizia che esige la previsione legislativa di un dibattito in contraddittorio fra le due parti in conflitto. L’articolo 16 del Dlgs 9/2021 rinvia invece integralmente alla procedura sommaria prevista all’articolo 54-bis del Cpp secondo cui il PG «assunte le necessarie informazioni» determina con decreto motivato a quale Pm va assegnato il procedimento.

Il primo anno di attività della Procura europea si annuncia quindi come una formidabile sfida, non soltanto dal punto di vista del numero e della complessità delle indagini da condurre, ma anche sotto il profilo della novità dei problemi giuridici che la nuova autorità si troverà ad affrontare.