Stalking, l'ammonimento del questore non può essere revocato in autotutela

Con sentenza 826/2022, il Tar Liguria di Genova si è interrogato sulla revocabilità dell'ammonimento del Questore, indagando sulla sua efficacia durevole o istantanea.
L'articolo 21 quinquies della legge 241/1990 si occupa della revoca in autotutela del provvedimento "ad efficacia durevole", consentendo alla Pa che lo ha emanato di eliminarlo, in caso di sopravvenute ragioni di interesse pubblico o di imprevedibile mutamento delle circostanze di fatto. Si tratta di una sorta di "riesame" del merito amministrativo e la rimozione dell'atto ha efficacia ex nunc, non retroattiva. Il comma I bis prevede la liquidazione di un indennizzo, qualora la revoca di atti "ad efficacia durevole o istantanea" colpisca rapporti negoziali.

Ammonimento per stalking
L'ammonimento per stalking è una misura preventiva introdotta dal Dl 11/2009 convertito legge 38/2009 e successivamente estesa, dal Dl 93/2013 convertito dalla legge 119/2013, alle violenze domestiche.
Come ha ricordato il Collegio, si tratta di uno strumento amministrativo con finalità dissuasiva e funzione cautelare, propedeutico al procedimento penale vero e proprio. Ai sensi dell'articolo 8, esso può essere adottato dall'Autorità di pubblica sicurezza, prima che sia proposta querela, qualora la vittima denunci comportamenti potenzialmente integranti fattispecie di reato. In sostanza, l'istituto è un rimprovero formale che il Questore rivolge "oralmente" al potenziale persecutore, invitandolo a desistere immediatamente da tali atteggiamenti e a tenere una condotta conforme alla legge.

La diverse tesi sugli effetti dell'ammonimento
La decisione 816/2022 ha messo a confronto le tesi inerenti gli effetti dell'ammonimento del Questore, che da sempre dividono la giurisprudenza.
Secondo la ricostruzione più recente, l'istituto ex articolo 8 ha efficacia durevole, in quanto dotata di rilevanza costante ai fini della procedibilità d'ufficio e dell'aggravamento di pena per il soggetto già ammonito. Secondo i fautori di questa teoria, l'accertata cessazione delle condotte illecite dell'agente e il venir meno delle esigenze di protezione della vittima rendono il provvedimento questorile revocabile ex articolo 21 quinquies.
Il Tar ligure ha dichiarato di aderire al diverso orientamento, che deduce l'istantaneità degli effetti della diffida questorile (e la sua conseguente irrevocabilità) dall'interpretazione letterale del II comma dell'articolo 8, che fa espresso riferimento all'oralità della misura. Secondo tale lettura, la misura in parola è un avvertimento istantaneo, che si esaurisce nel momento in cui viene rivolto al destinatario e pertanto non può essere revocato.

La prosizione dei giudici liguri
I giudici hanno confutato la tesi del ricorrente, specificando che il comma I dell'articolo 21 quinquies detta una regola generale, riferendosi alla revocabilità dei soli provvedimenti ad efficacia duratura, mentre il comma I bis ha un ambito applicativo circoscritto ai provvedimenti che incidono sui rapporti negoziali. Di conseguenza, ogni deroga al criterio di cui al I comma deve essere espressamente prevista, non potendosi ricorrere all'interpretazione analogica.

L'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento
Il tema della revocabilità/irrevocabilità dell'atto questorile si riflette sia sulla problematica dell'annullabilità, sia su quella dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.
Partendo dalla prima questione, il comma II dell'articolo 8 stabilisce che il Questore ammonisca il pervenuto dopo aver valutato la fondatezza dell'istanza e aver assunto, "se necessario", informazioni dagli organi investigativi e dalle persone informate sui fatti. Poiché l'obiettivo del Questore non è quello di accertare la responsabilità penale del pervenuto, bensì quello di dissuaderlo dal molestare la vittima, ai fini dell'adozione del provvedimento sono sufficienti elementi indiziari attendibili.
Lo scarso margine di discrezionalità dell'apprezzamento questorile giustifica la riconducibilità dell'istituto nell'alveo dell'articolo 21 octies comma II della legge 241/1990, che sottrae all'annullabilità i provvedimenti cosiddetti vincolati e quelli il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello effettivamente emanato.
Proprio sotto quest'ultimo punto di vista, il Collegio genovese ha ben chiarito che la partecipazione del pervenuto al procedimento non avrebbe apportato alcun contributo significativo alla decisione finale e che l'interruzione delle condotte persecutorie altro non significa che l'ammonimento ha raggiunto il suo scopo dissuasivo, senza cancellare magicamente i fatti storici che lo hanno preceduto e che vi hanno dato origine.
Venendo al secondo punto, occorre ricordare i criteri di economicità, efficacia ed imparzialità che connotano il buon andamento amministrativo e lo spirito di collaborazione che permea i rapporti tra Pa e i cittadini. La partecipazione dell'interessato al procedimento amministrativo rappresenta la concretizzazione di tali principi ed è consacrata nell'art. 7 della L. 241/1990.
Calando questi assunti nell'ambito del procedimento di ammonimento, è facile intuire come l'articolo 8, nel riferirsi all'audizione di persone informate sui fatti, includa l'audizione del pervenuto. Tuttavia, occorre tenere presente che la legge sul procedimento amministrativo subordina la comunicazione dell'avvio del procedimento all'assenza di "ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità".
La natura celere del procedimento ex articolo 8 è intuibile dall'inciso contenuto nel comma II, che dispone l'assunzione di informazione e l'audizione di persone informate, solo "se necessario", sottintendendo così la prevalenza delle esigenze cautelari nei confronti della vittima su quelle personali del destinatario, non punito dalla Pa, ma "avvertito" dalla stessa sulla base di elementi indiziari attendibili che non necessitano di un contributo ulteriore, come tale ininfluente sulla decisione finale.