Esenzione IMU ed alloggi sociali, requisiti e finalità delle "SAS" e "SAP"

Gli alloggi sociali - requisiti necessari.

La complessa problematica interpretativa che, di seguito, verrà analizzata nasce dall'introduzione, nel nostro ordinamento tributario, dell'art. 13 comma 2 lettera b) del Decreto Legge del 06/12/2011 - N. 201, comma da ultimo abrogato dall'articolo 1, comma 780 della Legge 27 dicembre 2019, n. 160, a decorrere dal 1° gennaio 2020.

Considerando, però, la tempistica accertativa posta in essere dai Comuni italiani la tematica risulta essere di stretta attualità, avendo gli Enti locali da poco notificato gli accertamenti IMU per l'anno 2015 in forza dell'impatto che la disciplina Covid-19 ha avuto sui termini di notifica degli atti impositivi per i tributi locali, ai quali deve considerarsi applicabile il differimento di 85 giorni, previsto dall'articolo 67 D.L. 18/2020.

Il citato articolo 13 dispone, infatti che l'imposta municipale propria non si applica: "ai fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008".

Moti sono i requisiti richiesti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, al fine di definire un alloggio "sociale", in questa sede forniremo alcune precisazioni in riferimento a tale testo normativo, da più parti definito eccessivamente generico.

In particolare, stando al testo di legge:

- l'"alloggio sociale" deve essere una unità immobiliare adibita ad uso residenziale da concedere in locazione, destinata a svolgere la funzione, di interesse generale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non siano in grado di accedere alla locazione di alloggi alle condizioni di mercato;

– l'"alloggio sociale", in quanto servizio di interesse economico generale, costituisce standard urbanistico aggiuntivo, da assicurare mediante cessione gratuita di aree o di alloggi, sulla base e con le modalità stabilite dalle normative regionali;

– con riguardo agli alloggi da destinare alla locazione (finalità primaria): il canone di locazione degli alloggi sociali percepiti dagli operatori deve comunque coprire i costi fiscali, di gestione e di manutenzione ordinaria del patrimonio tenuto conto, altresì, della funzione sociale dell'alloggio;

– operatori del settore sono operatori istituzionali, ossia operatori pubblici deputati ad agire nel settore dell'edilizia sociale, ovvero operatori pubblici e privati, selezionati mediante procedimento di evidenza pubblica, per la realizzazione o il recupero degli "alloggi sociali". A detti operatori, a fronte dei servizi erogati, spetta, come prescritto dall'art. 2, co. 4, Decreto Ministeriale suddetto, una "compensazione" costituita dal canone di locazione e dalle eventuali diverse misure stabilite dallo Stato, dalle regioni e province autonome e dagli enti locali. Tale compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi derivanti dagli adempimenti degli obblighi del servizio nonché un eventuale ragionevole utile. In proposito occorre osservare che l'alloggio sociale, quindi, deve alleviare un disagio abitativo, poiché se fosse volto ad alleviare un disagio economico non potrebbe essere previsto un "eventuale ragionevole utile" in capo all'ente proprietario;

– l'alloggio sociale deve essere adeguato, salubre, sicuro e costruito o recuperato nel rispetto delle caratteristiche tecnico-costruttive previste dalla vigente normativa in materia di edilizia residenziale pubblica (ad esempio superficie massima delle abitazioni non superiore a mq. 95 e superficie massima delle autorimesse non superiore a mq. 18). Nel caso di servizio di edilizia sociale in locazione si considera adeguato un alloggio con un numero di vani abitabili tendenzialmente non inferiore ai componenti del nucleo familiare – e comunque non superiore a cinque – oltre ai vani accessori quali bagno e cucina. L'"alloggio sociale" deve essere costruito secondo principi di sostenibilità ambientale e di risparmio energetico, utilizzando, ove possibile, fonti energetiche alternative;

per l'art. 10, D.L. 47/2014 sono "alloggi sociali" oltre alle abitazioni da concedere in locazione, per ridurre il disagio abitativo, anche:

– le abitazioni da concedere in locazione alle donne ospiti dei centri antiviolenza e delle case rifugio (ossia ospiti di quelle strutture che, operando in maniera integrata con la rete dei servizi socio-sanitari e assistenziali territoriali, assicurano protezione alle persone che subiscono violenza; art. 5bis D.L. 14 agosto 2013 n. 93, convertito con Legge 15 ottobre 2013 n. 119);

– le unità abitative destinate all'edilizia universitaria convenzionata;

– le unità abitative destinate alla locazione, con vincolo di destinazione d'uso, comunque non inferiore a quindici anni;

– le unità abitative destinate alla locazione con patto di futura vendita o assegnazione, per un periodo non inferiore ad otto anni.

La durata minima del vincolo di destinazione alla locazione, pertanto, varia a seconda che si tratti di unità destinate alla locazione "semplice" (quindici anni) o alla locazione con patto di futura vendita o assegnazione (otto anni).

Le aree o gli immobili da destinare ad alloggio sociale non si computano ai fini delle quantità minime inderogabili di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (cd. "standard urbanistici").

Tutto ciò premesso appare chiaro che il soggetto giuridico che richieda l'esenzione IMU, di cui all'art. 13 cit., co.2, lett. b), in qualità di proprietario, debba dimostrare all'Ente impositore l'effettiva sussistenza di tutti gli aspetti fondamentali richiamati all'interno della definizione di alloggio sociale, provando rigorosamente la sussistenza, in capo agli alloggi che pretende vengano riconosciuti esenti, degli aspetti saliente richiamati dal DM 22 aprile 2018.

È, pertanto, evidente che, ai fini dell'esenzione, le caratteristiche dell'alloggio (requisiti oggettivi) dovranno, di volta in volta, essere analiticamente vagliate e analizzate per mezzo di una perizia tecnica fornita dal richiedente l'agevolazione.Compito della perizia sarà quello di stabilire se gli alloggi in questione, concessi in locazione, abbiano appunto le caratteristiche fissate dal DM 22 aprile 2008 e richiamate dall'articolo 13, comma 2 lettera b), del DL n. 201/2011.

Il riconoscimento dell'esenzione, quindi, non è affatto scontato, in quanto fortemente subordinato ad un accurato esame delle peculiarità degli alloggi per i quali viene chiesta l'esenzione; caratteristiche, ad avviso dello scrivente, accertabili solo mediante un'attività probatoria consistente in un puntuale ed esaustivo incarico affidato a un consulente tecnico a cui spetterà il compito di valutare e provare il ricorrere o meno delle peculiarità degli alloggi sociali, così come enucleate dal DM 22 aprile 2008.

La fattispecie, già sin qui complessa, si fa più intricata se consideriamo la distinzione, introdotta dalle normative regionali tra gli immobili appartenenti al SAP (servizio abitativo pubblico) e al SAS (servizio abitativo sociale).

Distinzione tra SAP (servizio abitativo pubblico) e SAS (servizio abitativo sociale).

L'esistenza di tali due ben individuate categorie abitative, normate dal Legislatore regionale, rischia di ingenerare confusioni nel momento in cui, ai fini dell'esenzione IMU, si consideri il diverso concetto di alloggio sociale stabilito dal sopra analizzato decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008.
I servizi abitativi pubblici (SAP), infatti hanno una finalità differente rispetto ai servizi abitativi sociali (SAS).
I SAP soddisfano l'esigenza economica di nuclei familiari in stato di disagio economico, familiare e abitativo.
I SAS, invece, in linea con lo scopo degli alloggi sociali già normati anche dal DM 22 aprile 2008, soddisfano una diversa esigenza, vale a dire quella abitativa di nuclei familiari con capacità economica che non consente di sostenere un canone di locazione o mutuo sul mercato abitativo privato, né di accedere ad un servizio abitativo pubblico.

Ciò risulta chiaro dalle norme che hanno istituito ed esplicitamente distinto queste due diverse tipologie del sistema pubblico abitativo.

Infatti al comma 2 dell'articolo 1 del DM 22 aprile 2008 leggiamo: "E' definito «alloggio sociale» l'unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati"; mentre in merito ai SAP all'Artt. 6 della L. regionale Lombardia dell'8.7.2016 n. 16 (ricalcata analogamente da molte altre regioni), leggiamo che: "I servizi abitativi pubblici (SAP) […] comprendono tutti gli interventi diretti alla realizzazione e gestione di alloggi sociali permanentemente destinati a soddisfare il bisogno abitativo dei nuclei familiari in stato di disagio economico, familiare ed abitativo".

Dunque i SAS (servizi abitativi sociali), soddisfano principalmente esigenze di disagio abitativo, tanto è vero che tali immobili possono essere assegnati per legge anche a donne che subiscono violenza o studenti universitari, mentre i SAP (servizi abitativi pubblici) soddisfano principalmente esigenze di disagio economico.

Differenza ribadita anche dal successivo Art. 6 della L. regionale Lombardia 8.7.2016 n. 16 che recita: "I servizi abitativi sociali (SAS) sono erogati dai comuni, dalle ALER e dagli operatori accreditati di cui all'art. 4, e comprendono tutti gli interventi diretti alla realizzazione e gestione di alloggi sociali destinati a soddisfare il bisogno abitativo dei nuclei familiari aventi una capacità economica (diciamo noi intermedia) che non consente né di sostenere un canone di locazione o un mutuo sul mercato abitativo privato né di accedere ad un servizio abitativo pubblico SAP (per l'accesso al quale occorrono condizioni economiche enormemente svantaggiate)".

Chiarita questa distinzione è necessario verificare per quali immobili è stata istituita l'esenzione IMU di cui all'art. 13, comma 2 lettera b) del D.L. 201/2011 che recita: "L'imposta municipale propria non si applica, altresì: […] b) ai fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008", e quale ne sia la ratio legis.

Ad avviso dello scrivente tale esenzione, come d'altronde si evince dal testo normativo, è applicabile ai soli alloggi sociali che la legislazione regionale definisce SAS, vale a dire agli alloggi la cui finalità primaria è quella di attenuare disagi abitativo, non spettando, invece, agli immobili con finalità residenziale pubblica qualificati come SAP, ossia servizi abitativi pubblici, la cui finalità primaria è quella di alleviare un disagio economico.

Ciò appare coerente anche in un'ottica sistematica.

Occorre, infatti, considerare che ordinariamente l'agevolazione IMU di cui all'art. 13 comma 2, del D.L. 201/2011 è concessa, nel nostro sistema tributario, al possessore dell'abitazione principale e delle pertinenze della stessa, a prescindere dalle condizioni economiche del possessore dell'immobile.

Ciò, per una questione di equità, giustifica il fatto che ai sensi della successiva lettera b) dell'art. 13 comma 2 del D.L.201/2011 il legislatore abbia voluto concedere l'esenzione in parola anche agli alloggi sociali.Infatti, la normativa che disciplina l'ammontare degli affitti di tali immobili (D.M. 22 aprile 2008, art. 2 comma 2) prevede che il canone debba "comunque coprire i costi fiscali […] dell'alloggio".

Quando, quindi, successivamente al 2008 (nel 2011) l'IMU fu abolita per i possessori dell'abitazione principale indipendentemente dal loro reddito, per una questione sistematica e di equità, sembrò giusto esentare dal pagamento dell'IMU gli alloggi sociali, poiché, se non fosse stata espressamente prevista l'esenzione in parola (ex art. 13 comma 2 lettera b del Decreto Legge del 06/12/2011 - N. 201), il carico fiscale dell'immobile (l'IMU appunto) avrebbe dovuto essere necessariamente ribaltato sull'assegnatario dell'alloggio (visto l'obbligo imposto dalla legge di coprire con tale canone i costi fiscali degli alloggi), creando una paradossale situazione in forza della quale persone più disagiate rispetto ai generici possessori di abitazione principale avrebbero dovuto sopportare (seppur indirettamente) il carico di un'imposta che altri, non interessati da alcun disagio abitativo, erano esentati dal pagare grazie al solo fatto di risiedere nella propria abitazione principale.

Per il motivo sopra esposto appare altrettanto chiaro il perché l'esenzione prevista per i SAS non sia prevista, invece, in caso di alloggi del servizio abitativo pubblico (SAP); per tali immobili, affidati a soggetti economicamente molto svantaggiati, la legge, infatti, non impone agli assegnanti di fissare, per gli assegnatari, canoni che coprano l'IMU che, dunque, rimane in capo al soggetto giuridico proprietario dell'immobile, non andando ad incidere sul soggetto svantaggiato, che può, quindi, beneficiare di canoni estremamente bassi.

Al fine, dunque, di valutare se un immobile abbia i richiesti requisiti oggettivi per godere dell'esenzione IMU quale "alloggio sociale" è necessario non solo che rispetti quanto previsto dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, ma anche che, analizzata la normativa regionale di riferimento, sia assegnato come SAS, non spettando agli alloggi assegnati come SAP l'analizzata esclusione IMU.

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*A cura dell'Avv. Tommaso Landi , Studio Legale Tributario Landi, Partner 24 ORE Avvocati