Il controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dei fondi del PNRR

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza è stato istituito, a livello euro-normativo, con il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 .

Come considerato dal normatore euro-unitario, «[l']insorgere della pandemia di COVID-19 all'inizio del 2020 ha cambiato le prospettive economiche, sociali e di bilancio nell'Unione e nel mondo, richiedendo una reazione urgente e coordinata sia a livello di Unione che a livello nazionale per far fronte alle enormi conseguenze economiche e sociali nonché agli effetti asimmetrici per gli Stati membri» (considerando 6): la rapidità con cui le economie dei singoli Stati facenti parte dell'Unione europea si riprenderanno dalle conseguenze della crisi pandemica «dipende a sua volta dal margine di bilancio di cui dispongono gli Stati membri per adottare misure volte a mitigare l'impatto a livello sociale ed economico della crisi e dalla resilienza delle loro economie e strutture sociali» (considerando 6).

Il normatore euro-unitario ha, quindi, ritenuto «necessario rafforzare il quadro vigente in materia di sostegno agli Stati membri fornendo a questi ultimi un sostegno finanziario diretto tramite uno strumento innovativo» (considerando 8), individuato in un «dispositivo per la ripresa e la resilienza («dispositivo») per fornire un sostegno finanziario efficace e significativo volto ad accelerare l'attuazione di riforme sostenibili e degli investimenti pubblici correlati negli Stati membri» (considerando 8) ovvero destinato a «sostenere i progetti che rispettano il principio dell'addizionalità dei finanziamenti dell'Unione» (considerando 20).

Il dispositivo de quo è teleologicamente orientato - nelle intenzioni del normatore euro-unitario - ad aiutare gli Stai membri ad assorbire lo shock economico determinato dalla pandemia di Covid-19 e, nel contempo, a rendere più resilienti le loro economie, affinché acquisiscano la «capacità di affrontare gli shock economici, sociali e ambientali e/o i persistenti cambiamenti strutturali in modo equo, sostenibile e inclusivo» (art. 2 del regolamento UE 2021/241).

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza è, dal punto di vista tipologico, uno strumento finanziario performance based: fornisce agli Stati membri un sostegno finanziario diretto, in stretta correlazione con il raggiungimento di determinati - e prefissati - risultati.

Il regolamento UE 2021/241 ha reiteratamente sottolineato l'importanza della tutela sia del bilancio che degli interessi finanziari dell'Unione europea, individuando nella sana gestione finanziaria un obiettivo il cui conseguimento si pone come imprescindibile: la « attuazione del dispositivo dovrebbe essere effettuata in linea con il principio della sana gestione finanziaria, che comprende la prevenzione e il perseguimento efficaci della frode, ivi compresi la frode fiscale, l'evasione fiscale, la corruzione e il conflitto di interessi» (considerando 40).

Per sana gestione finanziaria si intende, ai sensi dell'articolo 2 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018 (c.d. regolamento finanziario), «l'esecuzione del bilancio secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia».

Gli Stati membri che siano beneficiari o mutuatari di fondi sono tenuti ad adottare le «opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione e per garantire che l'utilizzo dei fondi in relazione alle misure sostenute dal dispositivo sia conforme al diritto dell'Unione e nazionale applicabile, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l'individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti di interessi» (art. 22 del regolamento UE 2021/2014). Sono, altresì, tenuti a prevedere un «sistema di controllo interno efficace ed efficiente» (art. 22 del regolamento UE 2021/2014), che contempli, tra gli altri, l'obbligo di «verificare regolarmente che i finanziamenti erogati siano stati utilizzati correttamente, in conformità di tutte le norme applicabili » (art. 22 del regolamento UE 2021/2014).

In altri termini, in sede di adozione, a livello nazionale, dei singoli piani di ripresa e resilienza gli Stati membri erano tenuti a dotarsi di un sistema di controllo, sia nella fase programmatica e di approvazione dei piani, sia in quella successiva e attuativa.

L'articolo 8 del regolamento UE 2021/241 è dedicato all'attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, attuazione demandata alla Commissione «in regime di gestione diretta, in conformità delle pertinenti norme adottate a norma dell'articolo 322 TFUE, in particolare il regolamento finanziario e il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio».

Quest'ultimo regolamento ha istituito un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione europea, che rappresenta - allo stato attuale della legislazione euro-unitaria - uno strumento di tutela contro le violazioni dello Stato di diritto, che siano suscettibili di provocare un impatto negativo sulla sana gestione finanziaria delle risorse unionali.

Lo Stato di diritto costituisce uno dei valori fondanti dell'Unione europea, il cui rispetto è ritenuto fondamentale ai fini di una sana gestione finanziaria del bilancio europeo e di un efficace uso dei finanziamenti di derivazione euro-unitaria.

Con il regolamento UE 2020/2092 il legislatore unionale ha previsto un ulteriore livello di protezione degli interessi finanziari dell'Unione europea, introducendo un regime generale di condizionalità, che consente l'adozione di «opportune misure» (art. 4, co. 1), quali, a titolo esemplificativo, la sospensione dei pagamenti o l'applicazione di rettifiche finanziarie, per proteggere il bilancio europeo.

Sulla legittimità del regolamento UE 2020/2092 si è pronunciata - in senso affermativo - la Corte di giustizia europea (Corte giust. UE, 16 febbraio 2022, cause C-156/21 e C-157/21), la quale ne ha individuato la finalità «nel proteggere il bilancio dell'Unione da pregiudizi derivanti per quest'ultimo in modo sufficientemente diretto da violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro, e non già nel sanzionare, di per sé, simili violazioni», finalità «coerente con l'esigenza secondo la quale il bilancio dell'Unione deve essere eseguito in conformità del principio di sana gestione finanziaria», con l'ulteriore precisazione che «il valore comune all'Unione e agli Stati membri costituito dallo Stato di diritto, il quale fa parte dei fondamenti stessi dell'Unione e del suo ordinamento giuridico, è idoneo a fondare un meccanismo di condizionalità rientrante nella nozione di «regole finanziarie» ai sensi dell'articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE ».

I piani adottati a livello nazionale per la ripresa e resilienza (PNRR) sono incentrati su traguardi (milestones) e obiettivi (targets), teleologicamente orientati alla misurazione dei progressi compiuti nella fase di realizzazione di una riforma o di un investimento, misurazione alla quale è legata l'assegnazione delle risorse finanziarie derivanti dal bilancio unionale: i milestones consistono in traguardi qualitativi, riferiti alle fasi di natura amministrativa e procedurale; i targets consistono in traguardi quantitativi, riferiti ai risultati attesi dagli interventi attuati.

Sulla base della complessiva lettura del regolamento UE 2021/241 è ragionevole ritenere che una sana gestione delle risorse finanziarie dell'Unione europea e un corretto funzionamento dei controlli sulla detta gestione costituiscano specifiche condizionalità, al cui rispetto è subordinata la fruizione delle risorse medesime e, segnatamente, di quelle relative al PNRR.

Tuttavia, il normatore euro-unitario non ha specificato alcunché in merito ai caratteri dell'attività di controllo richiesta, operando de facto un rinvio alla disciplina normativa dei singoli Stati membri.

Il controllo sull'acquisizione e sull'impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi del PNRR e dalle altre fonti di finanziamento (id est, Fondo per lo sviluppo e la coesione - FSC e Piano nazionale per gli investimenti complementari - PNC) è affidato alla Corte dei conti.

Come osservato dai Giudici contabili, «[l]e misure del PNRR prevedono cadenze temporali serrate, si tratta di un programma che deve essere condiviso nell'ambito del sistema multilivello» (C. conti, Sez. aut., 13 gennaio 2023, n. 1/2023/INPR).

Il sistema dei controlli è stato strutturato, in origine, sulla base di un duplice modello di controllo gestionale sia concomitante che successivo: il primo è stato introdotto dall'articolo 22 - rubricato "Controllo concomitante della Corte dei conti per accelerare gli interventi di sostegno e rilancio dell'economia nazionale" - del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120; il secondo è stato introdotto dall'articolo 7 - rubricato "Controllo, audit, anticorruzione e trasparenza" - del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.

L'articolo 22, comma 1, del decreto-legge n. 76 del 2020 ha demandato alla Corte dei conti - con finalità dichiaratamente acceleratorie e di impulso - il controllo concomitante sui «principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell'economia nazionale».

Il legislatore ha richiamato, su un piano prettamente qualificatorio, l'articolo 11, comma 2 , della legge 4 marzo 2009, n. 15 ("Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti"), la quale, come precisato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, «ha inserito un ulteriore tassello nel sistema dei controlli sulle pubbliche gestioni, fondati sull'art. 100 della Costituzione e, sul piano applicativo, sulle leggi n. 20 del 1994, n. 131 del 2003 e n. 266 del 2005 e successive modificazioni» (C. conti, Sez. riun. contr., 24 luglio 2009, n. 29/2009), apportando «innovazioni di carattere sostanziale» ( C. conti, Sez. riun., n. 29/2009 cit .).

Le Sezioni Riunite hanno, altresì, tratteggiato gli elementi connotativi del controllo concomitante, (ritenuti) tali da differenziarlo dal generale controllo sulla gestione.

Il primo tratto differenziale è costituito dalla tipologia di gestioni oggetto del controllo, consistenti, segnatamente, in gestioni «in corso di svolgimento», ovvero «non ancora concluse, in ordine alle quali sono possibili interventi correttivi tali da poter determinare il mancato avverarsi, o quanto meno l'interruzione, di situazioni illegittime o pregiudizievoli» (C. conti, Sez. riun., n. 29/2009 cit.).

Nel carattere «marcatamente concomitante» è insito l'obiettivo del controllo, finalisticamente orientato alla «attivazione, di correttivi "in corso d'opera" mirati alla prevenzione» (C. conti, Sez. riun. n. 29/2009 cit.), tant'è che la sospensione dell'impegno di spese stanziate sui pertinenti capitoli di spesa si pone, quale esito sanzionatorio, come mera facoltà.

Il controllo ex decreto-legge n. 76 del 2020 condivide con il controllo di cui alla legge n. 15 del 2009 l'ambito oggettuale, intervenendo su gestioni in corso di svolgimento, al fine di accertare non soltanto l'inesistenza di gravi irregolarità gestionali, ma anche lo stato di realizzazione di piani e programmi, con un approccio acceleratorio e propulsivo dell'azione amministrativa, volto, nel contempo, ad assicurare il corretto impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi euro-unitari.

Il legislatore ha, cioè, valorizzato l'ausiliarietà della Corte dei conti, preposta non soltanto a presidio di un efficiente e corretto utilizzo delle risorse di derivazione unionale, ma anche al monitoraggio dello stato di avanzamento dei progetti e al rispetto delle finalità per le quali i fondi del PNRR sono stati assegnati all'Italia.

Il controllo ex decreto-legge n. 76 del 2020 si differenzia dal controllo concomitante ex legge n. 15 del 2009 in ragione dello specifico esito connesso all'intervenuto accertamento di situazioni patologiche, le quali sono idonee a fondare la responsabilità dirigenziale.

L'articolo 7 del decreto-legge n. 77 del 2021 ha previsto un articolato sistema di controllo, audit, anticorruzione e trasparenza, nell'ambito del quale si inserisce il controllo successivo sulla gestione delle risorse finanziarie provenienti dai fondi euro-unitari attribuito alla Corte dei conti.

Nell'introdurre tale specifica forma di controllo il legislatore ha richiamato expressis verbis l'articolo 3 - rubricato "Norme in materia di controllo della Corte dei conti" - della legge 14 gennaio 1994, n. 20 ("Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti"), il quale ha, a sua volta, delineato un controllo gestionale connotato da un carattere essenzialmente collaborativo.

Nell'effettuazione del controllo di cui all'articolo 7 del decreto-legge n. 77 del 2021 la Corte dei conti svolge, in particolare, valutazioni di economicità, di efficienza e di efficacia circa l'acquisizione e l'impiego delle risorse finanziarie de quibus ed è, altresì, chiamata a riferire, almeno semestralmente, al Parlamento sullo stato di attuazione del PNRR.

In altri termini, lo scopo precipuo del controllo successivo sulla gestione consiste nel valutare non tanto (e non soltanto) le singole gestioni concluse, quanto la complessiva attuazione del PNRR, valutandone l'impatto in base a parametri di efficacia, efficienza ed economicità.

Con la legge 21 giugno 2023, n. 74 , di conversione del decreto-legge 22 aprile 2023, n. 44 ("Disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni pubbliche"), il legislatore è intervenuto - in senso amputativo - sulla tipologia dei controlli svolti dalla Corte dei conti sulla gestione finanziaria dei fondi del PNRR.

In particolare, nel testo dell'articolo 1 del decreto-legge n. 44 del 2023 è stato inserito un comma ad hoc (ovvero il comma 12-quinquies) dedicato alla modifica del decreto-legge n. 76 del 2020 nei seguenti termini: «all'articolo 22, comma 1, primo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "ad esclusione di quelli previsti o finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, di cui al regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, o dal Piano nazionale per gli investimenti complementari, di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101».

In termini pratici, a decorrere dal 22 giugno 2023 - data di entrata in vigore della legge n. 74 del 2023 - alla Corte dei conti non è più demandato il controllo gestionale concomitante sui fondi del PNRR e del PNC.

Il testo del primo comma dell'articolo 22 del decreto-legge n. 76 del 2020, come novellato, è il seguente: « La Corte dei conti, anche a richiesta del Governo o delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante di cui all'articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009, n. 15, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell'economia nazionale, ad esclusione di quelli previsti o finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, di cui al regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, o dal Piano nazionale per gli investimenti complementari, di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101. L'eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell'erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all'amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell'articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».