Il principio del «ne bis in idem» si applica anche al procedimento disciplinare forense

Il procedimento disciplinare ha una sua indipendenza e autonomia rispetto a ulteriori ed eventuali procedimenti sanzionatori che possono scaturire dal medesimo comportamento censurato.

Tanto viene confermato dalla recente decisione Cassazione civile sez. un. 06/11/2020, n. 24896, con cui gli ermellini circoscrivono la reale portata del principio del ne bis in idem e contribuiscono a chiarire che la sua validità non può esser messa in discussione sovrapponendo – o al peggio confondendo - sistemi sanzionatori tra loro indipendenti e accomunati esclusivamente dal medesimo fatto storico.

Com'è noto, i due ambiti vanno tenuti distinti pur se il medesimo comportamento può assumere una plurima valenza patologica e, quindi, assumere rilievo oltre che nel settore disciplinare anche nell'ambito civile, penale ed in quello amministrativo-contabile.

La pronuncia della Corte di Cassazione offre l'occasione per approfondire un aspetto fondamentale del procedimento disciplinare, concernente l'autonomia della funzione disciplinare in rapporto al giudizio penale, procedimenti caratterizzati da una stretta connessione e consequenzialità logica dacché hanno ad oggetto la cognizione sui medesimi fatti.

Nella fattispecie, si verte in tema di giudizio disciplinare forense, ma il principio ricostruito dalle Sezioni unite può esser esteso alla categoria generale del procedimento disciplinare, stante appunto la valenza di principio generale e la sua derivazione da caratteri immanenti del procedimento stesso. In particolare, si tratta di un procedimento disciplinare scaturito a seguito di segnalazione da parte della Procura della Repubblica circa l'avvenuto esercizio dell'azione penale nei confronti di un avvocato e dell'esito del conseguenziale processo penale conclusosi con sentenza ex art.444 cod.proc.pen. (applicazione della pena su richiesta delle parti). Il Consiglio Distrettuale di Disciplina, e poi il Consiglio Nazionale Forense, irrogavano la sanzione disciplinare della sospensione dall'esercizio dell'attività professionale per tre anni, avendo valutato i fatti contestati come gravi illeciti disciplinari che avevano compromesso l'immagine della professione forense.

È questa una delle ipotesi in cui si manifesta la cd plurima valenza patologica di un determinato comportamento, di guisa che lo stesso fatto storico può assumere rilevanza tanto ai fini della responsabilità penale che della responsabilità disciplinare.

La coesistenza di differenti ambiti di responsabilità, ciascuno caratterizzato da proprie peculiarità in ragione degli specifici interessi perseguiti, pone a confronto esigenze diverse.

Da un lato, quella che il medesimo fatto non venga ricostruito in maniera difforme dai vari procedimenti di accertamento azionati; dall'altro quella di garantire che i singoli procedimenti di accertamento della responsabilità possano godere di un'adeguata autonomia e indipendenza, posto che sebbene abbiano a comune il medesimo fatto storico hanno però distinto il fine e i diritti lesi dal comportamento censurato.

Già in passato le Sezioni Unite avevano avuto modo di affermare che la sanzione disciplinare e quella penale hanno finalità, intensità ed ambiti di applicazione diversi, sicché non è coerente con l'ordinamento pervenire ad una loro identificazione (v. Cass., Sez. U. 12/3/2015, n.4953). Per conseguenza, i rispettivi sistemi – disciplinare e penale – non sono sovrapponibili tra loro poiché vivono di una tendenziale autonomia, nel senso che l'autonomia affermata si riduce laddove sia necessario assicurare una coerenza di giudicati (v. art. 55-ter, dlgs 165/2001, Rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale).

Quanto all'esigenza che il medesimo fatto venga ricostruito in maniera conforme dai vari procedimenti di accertamento azionati, si rammenta che a guidare la fase di raccordo tra i differenti settori dell'ordinamento è l'accertamento penalistico. Il pronunciato del Tar Lazio, sez. III, 14 giugno 2011, n. 5285, è eloquente al riguardo: "i fatti compiutamente accertati nella sede penale vanno assunti nel procedimento disciplinare senza che sugli stessi l'amministrazione possa procedere a nuovi e separati accertamenti, trattandosi di dati irremovibili, in relazione ai quali la p.a. può procedere soltanto all'autonoma e discrezionale valutazione della loro rilevanza sotto il profilo disciplinare" (v. Cfr. Cons. St., sez. IV, 15 giugno 2004, n. 4464).

Chiarita in questi termini l'essenza dell'autonomia e dell'indipendenza della funzione disciplinare si può verificare la reale portata del principio del ne bis in idem, inapplicabile se riferito contestualmente ai due sistemi, nel senso che sanzione penale e sanzione disciplinare, seppur riferite ai medesimi fatti, non possono esser poste in raffronto ai fini della valutazione di sussistenza di un «bis in idem». In effetti, alla sanzione disciplinare non può attribuirsi la natura di sanzione penale, posto che essa «ha come destinatari gli appartenenti ad un ordine professionale ed è preordinata all'effettivo adempimento dei doveri inerenti al corretto esercizio dei compiti loro assegnati».

In considerazione di ciò, la Corte giunge alla conclusione che non può ipotizzarsi la violazione dell'art. 6 CEDU in relazione al principio del ne bis in idem secondo le statuizioni della sentenza Corte Europea dei Diritti dell'Uomo 4/3/2014, Grande Stevens ed altri c/ Italia (v. Cass., Sez. Un., 3/2/2017, n. 2927).

In conclusione, l'insegnamento offerto dalla Corte di cassazione non deve portare a considerare inapplicabile il principio del ne bis in idem all'ordinamento forense, come pure è stato sostenuto. Anzi, esso deve esser ben intenso approdando ad una necessaria applicazione del principio all'interno del singolo sistema sanzionatorio, mentre non potrà lasciarsi spazio a questioni di «bis in idem» laddove vengano poste in raffronto sanzioni appartenenti a sistemi autonomi e indipendenti l'uno dall'altro.

D'altro canto, l'autonomia della funzione disciplinare discende dalle peculiarità del sistema e dalla specificità degli interessi tutelati e costituisce pur sempre espressione della volontà del legislatore di assicurare una credibilità alle istituzioni, stimolando una maggior efficienza e responsabilità della funzione pubblica.

L'operatività del principio del «ne bis in idem» si pone in linea con tali esigenze e ha il pregio di suffragare il principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione (art 97 Cost.), il quale deve poter operare anche in relazione ad una funzione amministrativa di natura giustiziale - non giurisdizionale - esercitata dagli Ordini Professionali.

* Avv. Gianluca Fasano, Istituto di Ricerca ISTC-CNR