PNRR: verso una visione integrata della compliance nel sistema pubblico

Il tema della compliance è stato spesso interpretato come la somma degli adempimenti da svolgere in un determinato contesto di riferimento. Vuoi che si tratti di anticorruzione, privacy, antiriciclaggio o antitrust la compliance è stata spesso intesa come un'azione volta a garantire la conformità rispetto a determinate norme, regole o standard, di guisa da assicurare la bontà di una determinata attività. Si è andato così diffondendo l'atteggiamento verso la ricerca minuziosa degli adempimenti da curare dando vita ad una compliance formale, molto attenta ai protocolli e alle scadenze.

Almeno questo è stato l'approccio manifestato in concreto all'indomani delle prime normative contro la corruzione. Si pensi, ad esempio, al d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 , introdotto nel nostro ordinamento per dare esecuzione alla Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, aperta alla firma a Parigi il 17 dicembre 1997, nell'ambito dell'Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Eppure, si è trattato di una tra le più rilevanti innovazioni nel mondo delle organizzazioni private, per via del superamento dell'assioma tradizionale del sistema penalistico "societas delinquere non potest". Grazie a questa logica di compliance gli enti vengono spinti a dotarsi di modelli di organizzazione, gestione e controllo (MOGC) per ridurre il rischio che apicali e sottoposti commettano reati a vantaggio o interesse della società.

Se la responsabilità amministrativa da reato ha rappresentato una svolta per il settore privato, in ambito pubblico la principale disciplina normativa è rappresentata dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, cd Legge Severino , la cui rilevanza risiede nell'aver introdotto nella lotta alla corruzione un approccio integrato, di tipo preventivo-repressivo. La legge n. 190/2012, infatti, da un lato ha previsto misure volte a prevenire e reprimere la corruzione nella pubblica amministrazione e, dall'altro, ha introdotto nel codice penale modifiche sostanziali alla disciplina dei reati contro la PA.

Lo strumento cardine per l'attuazione della nuova strategia di prevenzione è dato dai piani per la prevenzione: il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), che contiene gli obiettivi per lo sviluppo della strategia di prevenzione a livello nazionale e fornisce indirizzi a cui le amministrazioni devono attenersi; il Piano Triennale di prevenzione della Corruzione e della Trasparenza(PTPCT), adottato da ogni Amministrazione previa valutazione del livello di esposizione degli uffici al rischio corruttivo e contenente le misure organizzative necessarie per minimizzarlo.

A spingere verso l'attuazione di una compliance formale sottostà una logica molto diffusa tra gli apparati burocratici, quella del "in più", nel senso di affrontare i nuovi propositi normativi come ennesimi appesantimenti di procedure esistenti, efficaci perché codificate in collaudate sequenze di atti. E l'innovazione normativa si traduce in un adempimento "in più" da svolgere. Con tale approccio è stato salutato, da alcuni, anche il cd Decreto PNRR 2 ( decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36 ) con cui si vuol promuove l'etica pubblica attraverso due direttrici: codice di comportamento e formazione.

Quanto alla prima, viene previsto un aggiornamento (entro il 31 dicembre 2022) del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 16 aprile 2013 n. 62) che dovrà ora prevedere al suo interno una specifica sezione dedicata al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione e social media da parte dei dipendenti pubblici, e ciò anche al fine di tutelare l'immagine della pubblica amministrazione. In tema di formazione, viene previsto che all'assunzione di nuovi dipendenti (vincitori di concorso) le pubbliche amministrazioni debbano prevedere lo svolgimento di percorsi formativi obbligatori sui temi dell'etica pubblica.

Ebbene, tale strategia di enforcement dell'etica pubblica si colloca nel solco dell‘attenzione massima che il Next generation UE, e il susseguente PNRR, dedicano sull'utilizzo corretto delle risorse, posto che, per via del periodo di crisi profonda che stiamo attraversando, la preoccupazione che la gestione delle risorse possa esser viziata da abusi, impieghi poco trasparenti o casi di corruzione, è davvero alta, tanto nella politica che nell'opinione pubblica.

Per questa ragione, l'interpretazione di una compliance formale, dai più accettata se non subita, è sottoposta ad un elemento di disturbo, rappresentato proprio dagli strumenti e azioni ideate dalle istituzioni europee per sostenere la ripartenza dell'economia dopo la crisi pandemica. Non c'è più tempo per districarsi in tanti adempimenti, in tanti documenti di programmazione che, in fin dei conti, concernono tutti le medesime attività.

Per questo il Piano integrato di attività e organizzazione ( decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, cd decreto Reclutamento ), va giustamente etichettato come uno strumento di semplificazione della burocrazia, indirizzato al rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni in funzione dell'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

In particolare, il PIAO sopprime molti piani e adempimenti di programmazione in capo alle amministrazioni, dal Piano per il lavoro agile a quello per la parità di genere, fino alla performance, destinati ora a essere assorbiti in un solo Piano unico integrato, da adottare a partire dal prossimo 30 giugno. Inoltre, tale recente intervento può esser letto nell'ottica della compliance anticorruzione, muovendo dall'idea che il fenomeno corruttivo non sia di carattere endemico ma, piuttosto, un espediente per approcciare alla pubblica amministrazione quando le sue procedure sono caratterizzate da farraginosi e interminabili passaggi.

La realizzazione di questo passaggio, dai tanti Piani di programmazione all'unico Piano integrato di attività e organizzazione, consentirebbe anche di consolidare quella visione integrata della compliance che pure era presente nella Legge Severino. A questa, in effetti, va riconosciuto il merito di aver tentato una vera e propria riforma della pubblica amministrazione, mediante l'introduzione di precisi obiettivi di "sana organizzazione", da declinare attraverso attività di pianificazione e organizzazione dei processi in chiave di gestione preventiva del rischio corruzione. Non una summa di adempimenti, dunque, come vuole l'interpretazione prevalente nell'agire quotidiano, ma una programmazione delle attività con volga lo sguardo, in ottica preventiva, ai possibili turbamenti che, sotto più profili, possono condizionare l'agire amministrativo.

Il Next Generation EU può rappresentare per l'Italia non soltanto un'occasione finanziariamente rilevante ma anche un appuntamento unico per metabolizzare in ogni amministrazione un concetto di compliance sostanziale fondato su una visione integrata dell'agire amministrativo, cogliendo nella prevenzione della corruzione, nella parità di genere, nella privacy by default ecc.. soltanto alcuni, dei tanti, angoli visuale della medesima realtà amministrativa.

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*A cura dell'Avv. Gianluca Fasano, Dirigente Istituto di Ricerca ISTC-CNR